CSIS报告：中台关系——ECFA和国内政治

原文：Comparative Connections v.12 n.1 - China-Taiwan Relations | Center for Strategic and International Studies
译文：战略和国际研究中心：相对关系：中国-台湾关系

作者：David G. Brown （卜道维）
约翰-霍普金斯大学高级国际研究学院
发表时间：2010年4月14日
译者：@jimmyuibe

注意：本文中的国内指的是台湾省内；所有译法从原文，可能与国际通行的对国家的及部门的称呼有所不同。

摘要：

美国战略与研究中心的“相对关系”是一份关于东亚双边关 系的季度电子刊，这里是最新的本季度双边关系的系列报道中关于大陆和台湾关系的部分。本文综述了中台关系中的ECFA、台湾省内政治、台湾安全、外交和国 际关系几个方面的最新进展，提出了CSIS对中台关系的近期预测。

另附2010年1月-3月的中台关系大事记

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正文

经贸谈判和台湾国内政治之间的互动将成为今年两岸关系的主角。ECFA的正式谈判启动于一月份，双方目前说希望6月份能签署。在台湾，最近的选战失利使按照台湾选民所欢迎的条款签订ECFA对马英九总统和国民党的政治前途变得重要起来。一月份宣布的美国对台军售是得到马的欢迎的，但不出意料地造成了美中关系的紧张，这导致奥巴马政府在考虑台湾求购的F-16 C/D战机时加大了赌注。

经贸合作框架协议（ECFA）

北京和台北之间关于《经贸合作框架协议》的非正式磋商从去年夏季就已经在公众视线以外进行，并启动了1月26日在北京举行的第一轮正式谈判。双方授权代表机构（即北京的海协会和台北的海基会）的官员成为双方代表团名义上的领导。谈判团队是由商务部台港澳司司长唐炜和台湾外贸局局长黄志鹏领导的。这一轮达成了关于大体框架和进行谈判的程序的协议。该协议将包含货物和服务的市场准入、关税减让、早期收获清单、原产地规则、争议解决、保障措施、投资、经济合作和信息交流。

大家早就认识到，如果要在原定于5月底或者6月在北京进行的第五轮两会协商中签署协议，谈判就要加速进行。尽管12月才宣布ECFA 将会出现在第五轮的日程，其间的联络也在持续，3月31日在台北举行第二轮谈判之前已经过去了两个月。北京的谈判员唐炜于3月底访台，在谈判之前的一周，商务部副部长姜增伟也率领一个大型商务代表团到访。第二轮开始关于最先收益与关税减让的早期收获产品和服务清单的各种重要谈判。结束时，谈判员确认还需要若干轮谈判。　

尽管谈判有拖延，双方都对在第五轮按时签署协议的预期越来越乐观。马英九总统、行政院长吴敦义和台北的很多其他官员一再表达他们在6月前结束谈判的希望或者期待。北京领导人则一向更为谨慎，说将会在今年签署协议。海协会会长陈云林和台湾事务办公厅（国台办）发言人希望可以在第五轮谈判及时签署协议。双方希望到时候在中国签署协议，因为如果推迟到第六轮就意味着要在台湾签署，这将给民进党一个在年底市政府选举之前动员反对的机会。

民进党继续在实体、程序和主权的基础上反对ECFA——谈判缺乏透明度，担心农业和其他脆弱产业将在市场开放中受损，政府贸易调整协助方面的计划缺乏确定性，对于协议可能削弱台湾主权的持续担忧，以及反对与中国进行任何更大程度的融合。马总统和其他国民党高级官员一直以来就在全台湾举行会议并通报立法院以寻求支持。但是，由于协议内容和关于调整协助的细节尚未公开，民进党得以激起公众恐惧和猜疑。

国内政治维度

马英九担任主席的国民党从去年12月到2月份已经在县级选举和立法会中期选举中遭遇严重挫折。这些挫折对于马英九惨淡的民调数据而言无疑是雪上加霜，台湾因全球因素导致的衰退、政府对莫拉克台风的应对不力和进口美国牛肉的争议接踵而来，从去年开始，惨淡的民调数据就已经让马如芒在背。虽然海峡会-海基会的协议已经普遍地区的大多数同意，民进党仍然继续攻击马处理两岸关系的各个方面。在这种国内环境下，马和国民党需要签署一份受到台湾公众欢迎的ECFA来迎接年底的直辖市市长选举，这次选战将涉及台湾总人口的45%，是值得一书的政绩。如果ECFA未能在夏季签订，民进党将会在选战中利用这个议题。

因为一段时间来官员一直都私下承认北京似乎理解所涉及的政治风险。最近，高级官员解决台湾的担忧。春节前夕，胡锦涛主席视察了位于福建省的一个台湾合作项目，还说，北京将会照顾台湾的利益，特别是台湾农民的利益，并将签署一份双方互利的协议。三月份的全国人民代表大会上，温家宝总理和政治局常委贾庆林也作出了类似的保证。温提到了让利台湾的必要性。马总统欢迎温的讲话。看起来再明白不过了，在领导层和实施层面都存在一种共识，即北京必须克制自己的要求，并在谈判中慷慨满足台湾的需要从而支持马。三月底，国台办主任王毅更加具体地声明，台湾将通过ECFA在五方面受益：关税减让、中小企业的受惠、台湾弱势产业的保护、中国农业对台出口不会增加、中国工人不会输送到台湾。

政治上，随着亚洲区域贸易自由化，台湾希望避免被边缘化是与ECFA相关的另一个重要议题。马总统和萧副总统以及台湾其他高级领导多次说和中国签订ECFA将为台湾打开参与区域自由化的大门，很有可能得以与亚洲贸易伙伴谈判类似于自由贸易区协议的协议。如果这能实现，马将得以展示与北京和解的政策能带来实在的好处。北京对此的政策尚未明确。学者和一些实施层面的官员理解自由贸易区议题的重要性，并不时地王顾左右而言他。然而，高级官员尚未公开提到这个问题。被问到这个问题时，国台办主任王只是说这是一个涉及到国际关系的问题。随着ECFA即将签订，台北有可能向北京施压以促使解决这个问题。

安全问题

还没有线索表明人民解放军改变了持续使用短程和中程导弹对准台湾的做法。此外，北京还拥有大约150枚覆盖台湾和美国驻日基地的远程对地巡航导弹。新闻还报道福建空军基地今年开发的S-300PMU2将覆盖全台湾。所以尽管关系缓和了，直接针对台湾的解放军军事威胁并未降低。

一月初新闻报道说，美国已经向军工企业提供向台湾出售PAC-III电池和导弹的合同，这激起了北京对美国军售的激烈批评。很多评论家不是不明白就是选择忽略这些合同只是执行布什政府早在2008年底就已经批准的军售。国防部保留采取尚未明确的行动的权利。学术界督促政府考虑更有力的措施，包括制裁供应武器的公司。清楚的信号是北京听起来对军售越来越不能容忍了。这正好发生在奥巴马政府最终决定提供新的军售的时候。

一月29日，五角大楼（译者注：美国国防部）将一份价值64亿美元的军售通知国会，包括额外的PAC-III电池和导弹、黑鹰直升机、两艘“鱼鹰”级扫雷艇、“捕鲸叉”反舰导弹和“博胜” C4ISR项目设备。马政府欢迎这个作为华盛顿继续履行保证台湾安全义务的标志的决定，称这份支持将帮助台湾树立在与大陆谈判中所需的信心。但是，反对党民进党批评该军售拖得太久了而且杯水车薪，因为并不包括柴油潜艇或F-16 C/D战机的资金。

北京迅速作出反应。外交部把这一举动描述为严重违反了美中三个联合公报，特别是1982年军售公报，还说美中在一些国际问题上的合作将受到影响。2010年4月国防部宣布推迟一些军事交流，外交部说中国将制裁一些涉及军售的美国企业。博客上骂声一片，也有人在猜测随着美中关系恶化，哪些企业将受到制裁。事实上涉及的大多数武器系统在2001年就已经得到布什政府的批注，推迟通知的一部分原因在于考虑中国的意见，还有就是北京最关心的货物F-16 C/D战机并没有包括在内，这对于美国政府来说并不讨好。应该注意的是，北京的对于军售的批评完全不针对马政府。

公告的两个月后评估北京的反应，似乎北京坚决寻找更多的方式影响美国对台军售的决策，并在国内民众面前表现得更加强硬，同时又不伤害整体美中关系。当国家安全顾问委员会亚洲事务高级主任Jeffrey Bader和副国务卿James Steinberg二月底访问北京时，北京正面评论了美中关系的重要性，同时继续批评美国导致了关系的恶化。回到正轨要取决于美国。军售通知在多大程度上影响了北京对制裁伊朗问题的处理还不清楚。北京已经联系美国企业，要求他们不要介入军售，但在它看到是否有人理会它的警告之前，不大可能对他们采取具体措施。所以，还需要一段时间才能知道它将要处以什么制裁。此外，北京必须仔细采取制裁，因为它可能损害美国商界对美中关系的支持。

三月底，国防部（译者注：台湾）副部长杨念祖确认，台湾正在开发射程1200公里的地对地导弹以及射程为800公里的巡航导弹。杨说这些系统的开发是与台北“和平的力量”原则相一致的。

外交和国际问题

外交和国际问题最近尚未成为海峡两岸的中心议题。台北宣布其邀请被接受时，台湾已经确定应邀作为观察员参加五月份的世界卫生组织大会。在公告中，台北称，自从2009年进入世界卫生组织的国际卫生监管，台湾与世界卫生组织的沟通很“顺畅”，且这已经助益于处置H1N1疫情。

同时，台北还表示，希望成为联合国气候变化框架公约和国际民航组织观察员。但是，因为马政府的当务之急是签订ECFA，这两个目标目前还没成为工作重点。事实上，为了争取外交认可的竞争也已经进入“外交休兵”。

其他经济和贸易问题

台北和北京已经采取必要措施来实施去年底签订的协议。双方宣布《金融业谅解备忘录》已经于一月分生效。这为在双方股市进行自由投资组合扫清了道路，双方都在采取措施准备对对方企业开放各自的银行、证券和保险市场。相互开放的程序将会成为ECFA谈判中的一个问题。三月份，双方宣布第四轮海基会-海协会谈判中签订的农产品、工业标准和渔业协议已经生效。随着赴台中国游客数量的增加，台北把每日中国旅客限额提高到6000人以适应这种增长。据报台北和北京都在继续协商设立旅游业办事处——二月份就已经计划的行动。

虽然台湾和中国（含香港）的贸易在2009年有较大的减少，这反映了全球衰退的影响，2010年前两个月的统计数据表明已经恢复到了衰退前的水平。根据台湾海关统计数据，2009年台湾和中国（含香港）的贸易总量为1093亿美元，比2008年下降17.5%。台湾对中国的出口下降16%，进口下降22%。根据中国海关数据，台湾进口占中国进口总额的比例从2008年的9.5%下降到了2009的8.5%。结果，台湾占中国进口总额的比例在全球衰退中继续下降。台湾金融管理局的投资审批记录表明，与台湾出口的下降同步，台湾2009年对中国投资下降了38%。

2010年一、二月份，台湾对中国的出口激增54%，达到384亿美元。金管局官员说对中国（包括香港）的进出口都接近2008年同期最高水平，表明海峡两岸贸易已经恢复到衰退前的水平。

未来预测

接下来的几个月将考验双方在影响重大经济利益的问题上达成协议的能力。经验表明这通常比预期更长的时间。可能的结果是，关于ECFA的谈判会持续到六月之后，且第五轮海峡会-海基会协商将会被推迟到夏季更晚的时候。时间并不是那么重要了。重要的是双方达成互利协议的能力。双重征税协议、知识产权协议以及相互设立旅游业办事处和其他未决问题将成为测试双方处理敏感问题的能力的试金石。在这些方面达成协议将有助于在双方之间建立互信。

一些美国官员最近的评论表明，台湾的空军将需要升级，以应对来自中国的日益上升的威胁。但是，没有线索显示奥巴马政府将会在将来的数月内满足台湾对F-16 C/D战机的请求。


中国-台湾关系大事记 2010年1月-3月

2009年12月31日：在一次采访，马英九总统说，在1300枚导弹对着台湾的时候，不可能和中国达成和平协议
 
2010年1月1日：胡锦涛主席大致提到了促进海峡两岸关系和平发展。

2010年1月4日：美国媒体报道，雷神公司得到了一份升级台湾爱国者导弹的合同。
 
2010年1月5日：中国外交部发言人呼吁美国停止对台军售。
   
2010年1月6日：马英九总统说，台湾政府将公开把ECFA称为两岸经济架构协议
 
2010年1月6日：美国国防部宣布洛克希德-马丁公司获得价值9.68亿美元的向台湾出售253枚PAC-3导弹和相关硬件的合同。

2010年1月8日：中国国防部反对美国对台军售并说保留采取行动的权利。

2010年1月8日：行政院长吴敦义说台湾希望在五月份签署ECFA。

2010年1月9日：在中期选举中，国民党输掉三席立法院席位。

2010年1月9日：中国外交部副部长何亚非批评美国对台军售。

2010年1月11日：马英九总统告知立法院，签署ECFA之后，台湾将可以签署自由贸易协议。
  
2010年1月11日：萧副总统说ECFA是签署自由贸易协议的前提。

2010年1月11日：中国进行反弹道导弹测试。

2010年1月11日：国务卿希拉里-克林顿说美国将继续向台湾出售武器。

2010年1月12日：大陆事务委员会（陆委会）说美国军售为台湾与北京的谈判增加了信心。
 
2010年1月15日：美国批准第一架运载救灾物资的军用C-130运输机过境美国前往海地。
 
2010年1月16日：海峡两岸金融谅解备忘录生效。
 
2010年1月18日：大陆合格直接机构投资者可合法在台湾证券交易所投资。
 
2010年1月19日：中国卫生部副部长黄洁夫访问台北进行磋商。
 
2010年1月20日：陆委会主任赖幸媛和经济事务部部长向立法院长报告ECFA事项。

2010年1月20日：台湾和大陆智库发布正面评价ECFA的联合报告。

2010年1月22日：国台办主任王毅说自由贸易协议涉及国际事务问题。

2010年1月22日：陆委会主任说他相信ECFA将促成自由贸易协议。
 
2010年1月25日：马英九总统过境旧金山前往洪都拉斯。

2010年1月25日：加拿大智库报道在广西装备的DH-10对地巡逻导弹。

2010年1月26日：在北京举行第一轮ECFA谈判。
    
2010年1月28日：马总统参加洪都拉斯总统就职仪式。
 
2010年1月29日：马总统向海地提供救援。
  
2010年1月29日：五角大楼通知国会总额为64亿美元的对台军售。

2010年1月30日：中国外交部宣布暂时停止与美国的军事交流。副部长何亚非说美国军工企业将被制裁。
 
2010年1月30日：民进党说，美国没有批准潜艇或F-16战机作为军售的一部分，并把它描述得微不足道。

2010年2月1日：美国国防部发布《四年防务评估报告》。
 
2010年2月2日：中国外交部发言人说忽视中国抗议的美国公司将面临制裁。
  
2010年2月7日：吴院长在一个采访中呼吁中国从福建撤除导弹。

2010年2月9日：马总统举行新闻发布会，报告ECFA的进展。
       
2010年2月10日：行政院申诉委员会拒绝民进党提请对ECFA进行公投的请求。

2010年2月11日：台湾国家安全会议秘书长苏起辞职，后来由胡为真继任。
  
2010年2月17日：马总统说，美国对台军售为两岸关系进步作了贡献。
  
2010年2月23日：台湾团结联盟宣布对ECFA公投的计划。
 
2010年2月27日：立法院补选民进党赢得3席，国民党赢得一席。
  
2010年3月1日：美国国家安全委员会主任Jeffrey Bader和副国务卿James Steinberg访问北京。

2010年3月4日：海协会会长陈云林说，ECFA将于五月或六月签署。

2010年3月4日：全国人大发言人宣布中国2010年国防预算增长7.5%。
 
2010年3月6日：马总统举行一次关于ECFA的基层论坛。
 
2010年3月8日：台湾国防部说，F-16 A/B战机是台湾采购清单上优于中国战机的战机。

2010年3月9日：中国外交部警告美国停止对台军售。

2010年3月11日：吴院长批准两岸银行、金融和投资条例。

2010年3月14日：台湾团结联盟发起新一轮ECFA公投联署运动。
      
2010年3月15日：台北把中国游客上限提高到6000人。
    
2010年3月16日：萧副总统说，ECFA将会促成自由贸易协议。
 
2010年3月16日：台湾金管局发布两岸银行、经纪和保险条例。
  
2010年3月17日：青海副省长王令浚带领代表团访台。
 
2010年3月17日：台北报道中国在福建部署S300PMU2防空导弹。
 
2010年3月21日：农产品、标准和渔业合作协议生效。

2010年3月21日：马总统访问南太平洋六国。

2010年3月22日：商务部司长唐炜访台。
 
2010年3月22日：世界卫生组织总干事长邀请台湾以观察员身份参加世界卫生大会。

2010年3月25日：商务部副部长姜增伟开始为期五天的访台。

2010年3月25日：美国太平洋总司令Robert Willard说台湾需要加强空军。
  
2010年3月25日：国台办主任王毅接受《亚洲周刊》采访时确认尚无政治谈判时间表。

2010年3月26日：美国在台协会主任William Stanton表示支持增加两岸信心的措施。

2010年3月26日：美国在台协会主席Raymond Burghardt在过境关岛时问候马总统。

2010年3月29日：国防部副部长确认台湾的导弹开发计划。
       
2010年3月31日：第二轮ECFA谈判在桃园开始，重点为“早期收获”清单。


来源说明：本文原文来自文中标明的出版公司，译文1.0版本来源译者团队。


收录说明：本文已经收录到“译者文集”中，同时进入“智库报告”、“译者频道—深度分析”、“译者频道—国际政治”、“译者频道—经济风云”“译者@jimmyuibe”索引


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