布鲁金斯学会：中国的民意影响了外交政策吗？还是被外交政策所影响？

核心提示：在一个缺乏自由媒体的国家，民意只是个神话。考察民意与外交政策之间的关系时，我们需要审慎思考。

原文：Chinese Public Opinion: Shaping China’s Foreign Policy, or Shaped by It?
作者：孙云（Yun Sun）（布鲁金斯学会东北亚政策研究中心外交政策访问学者）
发表日期：2011年12月
译者志愿者翻译、校对


【北京，在日本大使馆外为钓鱼岛问题举行反日游行的示威者被警察劝离。】

近年来，中国的“民意”越来越多地被视为决定中国外交政策的一支力量。例如，海内外的分析家都认为，中国在国际关系中越来越自信的表现应部分归功于政府迎合国内高涨的民族主义的需要。这些分析家的逻辑是，中国的民族主义频频高涨、毫不忌讳，所以北京必须昂首挺胸，对抗“外国敌对势力”，否则在中国人民心中就失去了合法性。很多事实都证实了这点，包括政府强硬派就美国对台军售以及中日在钓鱼岛（尖阁列岛）水域争端作出的回应，还有最近中国对东南亚那些提出南中国海主权要求国家的“凶神恶煞”的表现。中国官员和学者似乎越来越喜欢在制定不受待见的外交政策时打“民意”牌，尤其是在私人对话中。

乍一看似乎挺合情合理的。民意，或者说所谓的政体中大多数人的意志，或者至少是在其主要层面，对一个国家的外交政策有着非比寻常的影响力。民主国家的政府必须尊重民意，否则将在政治上付出很高的代价。然而，在一个像中国这样的国家，政府虽然可以出手操纵民意，但反过来民众也可以用一些相对受限的方式来表达自己的政治观点，我们必须谨慎研究外交政策和民意之间的关系，再观察民意究竟在多大程度上可以影响外交政策的制定——或者说，民意是不是政府为了达到政治、政策目的而被制造出来的，或至少被操纵的？

在外交政策的问题上，中国民众完全依赖官方媒体来获得日常信息，而中共以及政府才是哪些信息可以被公众获知的幕后决策人。中共的宣传部就是控制意识形态和新闻审查的政治中心。他们几乎有绝对权利来决定公众每天读到和看到什么，因为他们控制着信息来源，比如新华社和中央电视台（CCTV）。对于中国的外交时事，外交部和新华社会联手制定新闻的内容和基调，以确保它们符合中国官方立场。对于重要的外交政策问题，比如重要国际事务或中国高层领导的国事访问，国内媒体所发布的新闻都必须使用新华社的官方文本。例如，在2011年1月，政府严厉要求“国内所有媒体必须使用新华社‘关于埃及暴动’的报道，严禁翻译外国媒体的报道“。[1] 对于一些极端和敏感的话题，比如南中国海问题，甚至新华社都必须使用直接来自国务院的报道。

绝大多数外交政策问题的报道都以中国现有的外交政策为指导。例如，对2011年利比亚和叙利亚国内的动乱，中国媒体的报道中极少关注其政府独裁、侵犯人权和腐败问题。相反，根据中国的外交政策原则，中国媒体都对国内动荡的负面影响和外国势力介入的危险大说特说。中国对朝鲜2010年挑衅的报道也是一个例子。为了制造亲朝的民意氛围，遵守中国对朝鲜半岛的政策，中国媒体对2010年3月韩国“天安号”（Cheonan）军舰被击沉的报道完全有失偏颇，只强调了证据“不足”以及沉船事故的国际调查结果，还有其他不能证明朝鲜有罪的因素。对2010年11月延坪岛炮击的报道只是说南北朝鲜“交火”并谴责美韩使得事态逐步紧张，几乎绝口不提朝鲜的责任和韩国人民的伤亡情况。从以上事件可以看出，媒体报道是被政策操纵的，进而意欲操纵民意。

其他信息来源，比如网络和商业媒体机构也都在政府的严厉控制之下。板上钉钉的事实是，中国仍是世界网络最受限制的国家之一。各种政府机构都在中国网络管理中插上一脚，包括公安部、国务院新闻办公室和刚成立的国家互联网信息办公室。虽然技术娴熟的中国网民常常使用代理服务器翻过“中国网络长城”，但政府会迅速而高效地封锁恒河沙数般的虚拟个人网络（VPN）供应商，比如Witopia（当然，很多中国网民翻墙并不是奔着英文媒体报道去的，而多半是上社交网站，比如Facebook和You Tube。）

商业媒体面对审查也不例外，照样不得越过宣传系统设定的界限。虽然他们通常比官方媒体多那么一点点的自由，但他们也无权决定内容和立场。看看“自由派”的《南方周末》对2009年11月奥巴马访问中国时的采访就知道了，宣传部不仅要对报道内容“动手动脚”，还迫使《南方周末》在最终出版时将采访报道从头版移到了第二版。更有甚者，宣传部还指示所有国内媒体都不得以任何形式再现此采访报道，非常有效地遏制了报道内容的广泛传播。[2]

观察家们常常和中国网民在同一阵线，包括某些严肃的研究者，他们是中国关于外交政策民意的重要指示牌。然而， 和来自媒体的出版物一样，网民的意见也是要被中国政府“染指”的。首先，政府会命令网站监视帖子、论坛、博客和微博的内容，不得发布“违法”信息。其次，公安部的“网络警察”们会监视能在中国出现的所有帖子内容，如果帖子有危险或“不合时宜”的内容，他们经常删除帖子或让这些帖子“被消失”。然后，“五毛党”们，即政府雇佣来发帖支持政府的网民，会活跃于各个论坛，制造对政府有利的言论。

在这种形势下，中国网络中多数言论都是被严密监控的，很多都需要经政府预先核准——包括煽动性评论以及对外交政策的民族主义批判。因此，如果政府愿意，他们完全可以操纵和影响网络言论的内容和网民的议论以缓和民族主义情绪。事实上，政府在很多情况下不作为，问题不在于其能力，而在于其意图。

看看2010年年初北京如何处理美国对台军售和奥巴马总统会见达赖喇嘛两个事件就知道了。在这两个决定被宣布前几个月，尤其是在2009年底奥巴马访华期间，北京方面就已经获知消息。但当官方宣布这一消息的时候，北京方面却故作惊讶和愤怒。过分激动的民众对强硬的官方声明热烈鼓掌回应，还有更极端的人呼吁政府对美国公司进行制裁或者干脆和美国兵戎相见。

然而，北京本来可以更好地处理奥巴马的决定，以避免双方的严重摩擦。据艾伦伯格说，“中国政府明知美国会对台军售，明知达赖喇嘛会访问白宫，他们本可以大方说出他们那声色俱厉的反对，本可以用更平和的方式向公众传达这些信息。他们应该知道美国当然支持两岸和解（有时还不顾台湾的脸色），美国还一再声明永远承认西藏是中国的一部分。” [3]

事实上我们没有明白一些事情。在国际金融危机后，北京很享受自己膨胀的权力感，在华盛顿挑战其在台湾和西藏的核心国家利益时也没觉得应该收敛一下。[4] 他们还不时拿民意这个利器来向华盛顿显示中国人民有多愤怒和美国造成了多么严重的后果。[5] 北京可能觉得必须遵从国内民意是完全合情合理的，但实际上这些民意至少有部分是他们自己创造的。此时民意丧失了本意，更像是工具。

还有就是北京对2010年9月一艘中国渔船和两艘日本船发生冲突之后反日情绪的处理，事件发生在中日双方都宣称拥有主权的东海海域。在中国渔船的船长被日本逮捕拘留后，北京实际上频频进行报复举措以向东京施压要求释放船长，从中止中日部长级谈判到中止对日本的稀土出口，北京的表现果断而强硬。结果，中国各大城市都爆发了大规模的反日抗议。公众的反日情绪达到了近年来的最高点，与政府中的强硬派立场互为呼应。几位中国分析家评论说：“我们的政府必须进行回应，否则他们的政权会受到威胁。”[6]

然而，真相却是所有能够出现的反日游行都至少是受政府默许的，他们希望借此机会安全地宣泄积累已久的民族主义愤怒。人民大学著名国际关系学者时殷弘表示：“如果政府明确反对或不需要这些游行，如果他们完全不需要，那这些游行根本就不会出现。” [7]

即使抗议已经在进行当中或在草根阶层中自行爆发，政府自然有各种有效手段可以应对。2005年春季一场类似的但规模更大的反日游行中，当政府发觉大规模抗议失控的时候，他们出动相关“机器”制止了游行。公安部部长在4月21日发表声明禁止公众日后参与游行。（声明还在CCTV新闻联播中播出。）他们还屏蔽了反日短信和网上呼吁继续抗议的帖子。政府的行动并未引起公众的激烈对抗，一周之内反日情绪就神奇地自己偃旗息鼓了。
 
在一个没有自由媒体的国家， 独立民意当然是一个神话。由于中国普通大众接受到的信息以及相关讨论都是被政府决定、粉饰和操纵的，几乎不可能否认这样所导致的民众情绪乃是由政府制造出来的，至少部分是。

激发民族主义很容易博取公众的好感，各国政府都做过类似的事情。在中国尤其如此，大部分人还有着上个世纪被外国侵略遗留下来的受害者心理。同样，由于缺乏对统治机构进行定期再次肯定的机制——例如通过选举——政府通常需要找个方法再次确认其在人民心中的合法性。

这招杀手锏在对外时也非常好使：激发民意帮助北京巩固其在国外的强硬政治立场，并充当谈判时从外国政府那里获得让步的杠杆。所以，在对作为外交政策驱动力的民意作任何评估时，需要仔细考量外交政策和民意之间两者的关系，即使这种关系看上去是松散的。

注释：
 
[1] Peter Ford： “Why a nervous China aims to shield citizens from Egypt news,” 《基督教科学箴言报》（The Christian Science Monitor）,2011年2月1日, 见http://www.csmonitor.com/World/Asia-Pacific/2011/0201/Why-a-nervous-China-aims-to-shield-citizens-from-Egypt-news（2011年12月13日可访问）。

[2] 《中国・大谈人权媒体自由・奥巴马点名<南方周末>专访》，《星洲日报》，2009年11月19日，见http://www.sinchew.com.my/node/139106（2011年12月13日可访问）。

[3] Alan Romberg, “2010: The Winter of PRC Discontent,” 《中国领导观察》（China Leadership Monitor）, 第31期（2010冬季刊），胡佛研究院，见 http://media.hoover.org/sites/default/files/documents/CLM31AR.pdf（2011年12月13日可访问）。

[4] 2010年2月在北京对中国分析家们的访问。

[5] 邓海建：《美国对台军售粗暴伤害中国利益》，中国网 (China.com.cn)，2010年1月31日，见http://www.china.com.cn/news/comment/2010-01/31/content_19338083.htm（2011年12月13日可访问）。

[6] 2010年10月在北京对中国分析家们的访问。

[7] “China allows rowdy anti-Japanese protests,” 美联社，2010年10月18日，见http://www.foxnews.com/world/2010/10/18/china-allows-rowdy-anti-japanese-protests/（2011年12月13日可访问）。