2012年1月1日星期日

《外交政策》 2012年需要关注的10大地区冲突

核心提示:哪些冲突状况在2012年最有恶化的危险?当《外交政策》杂志请国际危机研究组织评估来年可能会爆发哪些人为灾难时,我们集思广益,列出了有必要予以特别关注的10个危机地区。

原文:Next Year's Wars——Ten conflicts to watch in 2012
时间:2011年12月27日 星期二
作者:LOUISE ARBOUR
本文由译者志愿者翻译和校对

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【原文配图】

哪些冲突状况在2012年最有恶化的危险?当《外交政策》杂志请国际危机研究组织评估来年可能会爆发哪些人为灾难时,我们集思广益,列出了有必要予以特别关注的10个危机地区。

我们承认,所有的名单都有一定的主观色彩。但是,我们希望至少能达到一个目的:这可能会让人们开始谈论这些问题。为什么苏丹肯定会出现比例可怕的危机?又或者哪些是欧洲已经遗忘了的冲突,例如北高加索或者阿塞拜疆?你看,我们还没有包括一些深陷麻烦,却奇怪地没有太多报道的地方,如墨西哥和北尼日利亚。我们还没有列上金正日去世后的朝鲜半岛的严阵以待的对峙。

需要提醒大家的一点是,前景并非一无是处——我们特别列入了两个也值得我们注意的国家,并谨慎地认为对这两个国家而言,2012年或许会带来好兆头。

叙利亚

叙利亚国内外的许多人现在指望其政权立即垮台,设想从此以后便万事大吉。但现实可能与此截然不同。随着叙利亚以及更广泛的国际舞台上的势力与叙政权形成直接对立,许多人希望流血僵局最终能够结束。在叙政权最近几个月来实施了可怕的暴行之后,巴沙尔·阿萨德总统可能会下台。但是不管他的下台现在看起来有多么难以避免,后阿萨德时期的最初阶段可能存在巨大的风险。

一方面,受情绪支配的民众两极分化——尤其是在阿拉维派教徒群体的周围——使得政权的支持者变得愈加顽固,坚信"不杀人就会被人杀",而他们对于阿萨德一旦下台自己可能招致大规模报复的担心又是十分实际的。另一方面,相关各方在叙利亚局势中战略利益的上升已经加剧了地区和更大范围内的国际竞争。各方现在都把这场危机看作是一个着力左右地区均势的历史机遇。在这种一触即发的复杂局面中,首当其冲的跨国担忧无疑是黎巴嫩:阿萨德的下台越是迫在眉睫,真主党——以及它在德黑兰的幕后支持者——就越是会把叙利亚危机看作是专为置它们于死地的生死搏斗,它们选择孤注一掷,对以色列发动袭击以彻底转移外界注意力的风险也会越大。用"火药桶"一词不足以形容局势的危险。这种危险是真实存在的,其中任何一个问题都可能中止、甚至提前断送成功实现过渡的可能。

伊朗/以色列

即便伊朗和以色列设法以某种方式安全绕过叙利亚危机的暗礁,两国在核问题上的敌对也可能会使它们走上歧途。尽管对伊朗的制裁以及四周的战争叫嚣在临近2011年底时有所加剧,但一些人也许会认为这不过是伊朗和以色列糟糕透顶的国家关系长期趋势的延续。

不过,有两个因素可能使2012年成为形势趋于恶化的转折点。首先,最近的国际原子能机构报告的表述非常明白:报告也许没能有效地提出关于德黑兰有意制造核武器的新证据,但它却比以往任何时候都更加明确地指出了伊朗对于与这个国际机构展开合作的困惑和不甘。其次,美国大选将迫使美国更多地把精力从支持以色列转向国内议程,从而大致形成一个有利于以色列采取行动的环境,并可能带来若干意想不到、无意识——并具有潜在灾难性——的后果。

阿富汗

国际社会长达10年的大规模安全、发展和人道援助未能建立起一个稳定的阿富汗。过去一年中安全状况的恶化以及原先稳定的省份也变得叛乱四起就是明证。2011年,单是首都咯布尔就发生了接二连三的自杀性爆炸袭击,包括自2001年以来市内伤亡最惨重的袭击,对驻喀布尔的外国使团、英国文化协会及美国大使馆的多次袭击,以及前总统兼首席和谈代表布尔汉丁·拉巴尼(Burhanuddin Rabbani)的惨遭暗杀。随着许多重要省份定于2012年初被移交给装备简陋的阿富汗安全部队,明年的前景毫无光明可言。

阻碍阿富汗实现和平——或者至少是稳定——的一连串障碍到现在为止都是似曾相识的。总统哈米德·卡尔扎伊(Hamid Karzai )采用恩威并施的手法,通过命令来治理国家。政府机构和公共服务在大部分地区形同虚设,甚至难觅踪影,要不就是腐败丛生,以至于阿富汗人不愿与它们有任何瓜葛。说达里语的少数民族对于与以普什图人为主的塔里班叛军达成和解的可能性仍然抱有怀疑。而塔里班得到了巴基斯坦军方和情报机构的支持。藏身于奎达的塔里班领导层似乎推断他们已经胜利在望了,认为他们只需等到美国预定的2014年撤军之后就可以大显身手。

巴基斯坦

在整个2011年中,巴基斯坦与美国的关系变得越来越糟糕,11月份北约对巴士兵的致命但明显的误炸使两国糟糕的关系差点演变成公开的敌对。部分由于这一原因,但也由于巴军方对阿富汗境内武装分子的支持,伊斯兰堡与喀布尔的关系也充满了争执。通过选举产生的政府在与印度亲善方面取得了一些进展,两国正走向贸易关系的正常化。然而这一进程仍然受制于军方对达瓦慈善会之类好战组织的持续支持。达瓦慈善会以前的名字叫虔诚军,2008年的孟买袭击就出自该组织之手。未来再次发生恐怖袭击可能会导致这两个拥有核武器的敌国之间爆发全面战争。

不过,对于巴基斯坦来说,最大的威胁不是来自国外,而是来自国内。从独裁向民主的过渡还根本谈不上稳固,军方仍然控制着重要的外交和安全政策领域。激进的伊斯兰主义时常破坏、甚至主宰整个国家,对自由派政治人物的暴力袭击动摇着人们对于国家能劫后余生的些许信心。不过仍然存在某种希望,因为激进的伊斯兰主义分子缺乏民众支持,可能赢得2013年大选的两大政党,执政的PPP和反对党PML-N(前提是民主进程不受到军方的扰乱)拥有把国家重新拉回温和立场的能力和政治意愿。

也门

也门处在国家陷入彻底崩溃还是抓住一线希望实现权力和平交接的节骨眼上。迫于国际社会和地区各方日益上升的压力,阿里·阿卜杜拉·萨利赫总统终于在11月23日签署了权力移交协议。根据该协议,他立即把重要权力移交给了副总统,并计划在定于2月21日提前举行的选举之后正式离职。这是重要的第一步,但它离解决也门的问题还差得很远。

许多挑战依然存在,包括让权力移交协议的签署各方负起履行协议的责任,大力处理尚未解决的政治包容和司法问题,改善严峻的经济和人道主义状况等。此外,也门互不服气的武装力量中心之间的紧张关系、尤其是萨利赫家族与变节的将军阿里·穆赫辛·艾哈迈尔以及颇有势力的艾哈迈尔部落之间的矛盾仍然没有化解,可能成为未来暴力活动的潜在起爆点。权力过渡第一阶段最具挑战性的一个任务将是如何确保实现持久停火,从城市中心撤走所有军队和部落武装,以及开始对军队和安全部队进行有意义的改革。

这是个艰巨的任务,国际上的参与各方也可以在其中发挥作用。联合国安理会对萨利赫及其家属威胁进行有针对性的制裁起到了一些作用,让一些强硬派们愿意坐下来谈判。现在,签署了协议之后,要实施就需要对各方就施加压力:一方面是萨利赫,另一方面是对反对的诸党及其关联者。现在,外界的支持集中到了副总统阿比德·拉布·曼苏尔·哈迪周围。根据协议,他将成为2月份选举中各方一致同意的候选人。作为一个相对中立的人物,哈迪可能会促进一定程度的妥协和安全。

也门前途的不确定性还会因为南方激进分子和胡西反叛组织的存在而加剧,其中南方激进分子的要求不尽相同,有人要求立即独立,有人则呼吁建立南北联邦,而胡西叛军则寻求提升本部族的权利,希望取得一定程度的地方自治。而且,当政治家们在萨那谈判的同时,政府军和地方部落却还在阿比扬省的阿拉伯半岛继续打击基地组织。唯一可以确定的是,争夺也门的斗争在2012年还将持续很久。

中亚

该地区多个国家的生存将听天由命:它们的基础设施几近崩溃,政治体系被腐败侵蚀殆尽,公共服务形同虚设。尤其需要指出的,塔吉克斯坦现在面临着地方和外部叛乱所带来的不断加剧的安全威胁,而它自身对这些威胁几乎无还手之力。雪上加霜的是,它与邻国乌兹别克斯坦的关系陷入空前的低点,两国长期存在的水资源争端解决无望,偶尔爆发的致命的边界事件有可能会引发更严重的暴力。

至于乌兹别克斯坦,华盛顿现在越来越依赖于塔什干向阿富汗驻军运送后勤给养,但是该国政权的残暴本性意味着它不仅是一个令人尴尬的合作伙伴,而且最终还会成为一个极靠不住的伙伴。已经发生了至少一起针对乌境内运送美国物资的铁路线的袭击。鉴于美国和巴基斯坦关系看上去每况愈下,华盛顿可能会觉得别无选择,但是有一点是肯定的,那就是看来美国充其量不过是"逃出火坑,又进油锅"。

还有动荡的吉尔吉斯斯坦。如果不采取迅速、认真和彻底的措施来处理2010年南方种族大屠杀所造成的破坏,这个国家就存在爆发另一轮大规模暴力活动的风险。奥什市的极端民族主义市长梅利斯·梅尔扎克马托(Melis Myrzakmatov)在2012年无疑将会继续向中央政府发出警告。他在过去曾经宣称比什凯克的政令不适用于这个南方城市,而现在则在明目张胆考虑建立一支独立于内务部的市警察部队,毫无疑问,在2012年它将继续向中央政府叫板。

布隆迪

2000年的阿鲁沙共识曾终止了内战。但随着阿鲁沙共识的终结,加上2010年选举遭到抵制之后出现的政治气候恶化直接导致了暴力和动荡的升级,布琼布拉政府发出的安民告示听起来空洞无物。和平协议的要素正在被一个个地摧毁。自2010年选举以来,反对党与执政党之间心照不宣的斗争,以及政府变本加厉的压迫,正在制造出越来越多的受害者。独立媒体受到当局骚扰,当局涉嫌雇人进行有针对性的暗杀。与此同时,国家腐败日益严重,政府治理指标触目惊心,随着生活条件由于基本日用品价格的上涨而恶化,社会矛盾不断加剧。如果政府不采取措施扭转这些趋势,布隆迪在2012年可能会重新滑向内战。

刚果民主共和国

约瑟夫·卡比拉(Joseph Kabila)再次当选总统并已宣誓就职,但是这不大可能令他的政敌满意,尤其是反对派候选人艾蒂安·齐塞克迪(Etienne Tshisekedi)的支持者。投票过程存在严重的缺陷,有报道说有些选票被提前做了手脚、选民受到恐吓、局部地区发生暴力活动、组织工作普遍不力以及选举结果遭到篡改等。选举委员会和最高法院中也被安插了忠于卡比拉的人,从而使他们的仲裁在愤怒的反对派眼中变得毫无价值。如果立法机构的选举结果同样遭到篡改,那么在其后的5年内反对派可能会被边缘化。

选举上出现的对立只是更大的趋势的表现。卡比拉在执政的五年中在国家机构中塞满了自己的亲信,让反对党几乎没有什么和平的方式加以反对。国际各方悄悄地退出了刚果局势,援助国如美国和英国,和欧盟一起都不怎么参与,对于制衡卡比拉巩固权力几乎都无作为。

要求国际仲裁的呼声在金沙萨和大多数西方国家首都得不到回应,刚果(金)的选举当局对于挽救选举结果的信誉似乎无能为力。卡比拉的非法举动不仅威胁到了刚果的和平和稳定。国际上对选举舞弊行径的默不作声,以及地区领袖的默许,给整个非洲大陆的民主带来了不详预兆。如果非洲联盟能够像对待政变那样义愤填膺地斥责选举作弊该有多好,这两者毕竟都是违宪的政府更替手法,那样政客们至少会在作弊之前有所顾忌。

肯尼亚/索马里

要判断肯尼亚最近在索马里南部发动的军事战役将会成功地打败索马里青年党,还是会最终沦为一场持久的混战,现在还为时尚早。这个好战的伊斯兰极端主义组织在过去10年中的一段时间里控制了索马里南部的大多地区。不过,既然肯尼亚将参加非洲联盟在索马里的行动,看起来它会在那里呆上一段时间。肯尼亚在索南部长期驻军可能会非常不受欢迎,而且其国内动荡的危险也是实实在在的。在10月中旬战役发动之后,索马里青年党立即扬言报复。对这种恐怖行动的可能性切不可掉以轻心,内罗毕已是风声鹤唳。10月末,索马里青年党在内罗毕对肯尼亚、而非西方目标发动了两起手榴弹袭击。一名肯尼亚的青年党人因此而被监禁。从那之后在索马里边界出现了好几起事件。

肯尼亚国内有相当多的索马里人以及分布更广的穆斯林人口,这些人大多对政府在索马里的军事行动持批评态度,对于政府加入西方主导的反恐斗争更是深恶痛绝。军事行动很可能会加剧肯尼亚业已存在的极端化倾向,尤其是如果军事行动进展不顺利,平民伤亡上升的话。

为应对索马里青年党的袭击威胁,肯尼亚政府在索马里人聚居的地区发动了大扫荡,旨在铲除该组织的支持者。尽管警察和安全机构大多表现出克制,东北边境地区的地方领导人已经在指责军方滥用武力。真正的考验将会出现在索马里青年党在肯尼亚成功实施重大袭击之后。人们担心这会引发对肯境内索马里族人的严厉镇压,从而对族群关系以及社会的凝聚与和谐带来严重后果。特别是在今年的大选之前,这是出现了广为蔓延的种族暴力的2007年大选之后的第一次选举。

委内瑞拉

尽管几乎没有受到世人的关注,但委内瑞拉是西半球凶杀发生率最高的国家之一,是柬埔寨的两倍、墨西哥的三倍。即便在乌戈·查韦斯掌权之前,凶杀率就出现了上升势头。但是在他执政的12年中,凶杀率更是大幅飙升,案件数目从1998年的4550起上升到去年的17600起。受害者基本上是贫穷的年轻男子——他们会因为像手机那样的小物品、被卷入团伙间的枪战或是因为成为安全部队非法杀戮的对象而丧命。

刑事暴力尚未渗透到国家的政界。但是明年总统选举之前显露的征兆却是不详的。执政当局为了它所说的"保卫革命",已经把地方民兵武装了起来。到目前为止它还未着手处理安全部队内部的腐败以及它们与犯罪活动的牵连。获得武器易如反掌。据说在这个人口仅2900万的国家里散落着1200多万件武器。犯法可以不受惩罚是造成暴力横行的主要动因,司法独立因为政府的持续打击而遭到侵蚀。根据某些估计,只有不到1/10的警方调查最终会导致对嫌疑人的逮捕。

还不清楚谁会站出来与查韦斯竞争总统职位,我们也不知道会有多大的政治空间能够让候选人竞选公职。但是在总统患病加剧了原本就很严重的不确定性,他与某些反对派领导人不共戴天,以及委内瑞拉社会两极分化、军事化和缺乏可靠的制度化冲突解决机制的情况下,新的一年可能会被证明是极具考验性的。

现在再来看看好消息。下面两个国家的2012年看起来将相对光明一些。

突尼斯

温和的伊斯兰主义复兴运动党在10月选举中的获胜是民主的胜利。当然,没人会低估这个国家将面临的重大挑战。暴力的威胁持续存在,不管是来自一心想败坏复兴运动党名誉的奸细,还是来自被边缘化了的较为激进的"萨拉菲"派圣战分子,或者是来自该国内陆劳工阶层聚居的城镇——自从总统本·阿里下台以来,这些城镇基本上被忽略了,当地的经济、社会和治安状况持续恶化。旧政权在政府部门及制宪议会中的残余势力尽管薄弱,但也仍然扮演着捣乱者的角色。与此同时,新的商业精英似乎只是继承了他们前辈的糟糕做法。新政府必须迅速行动起来,不要再对权力过渡的细节——例如总理的权限、制宪改革以及新的选举等——争吵不休,而应该把精力集中到挽救国家经济下滑和着手解决腐败和失业问题上面来。

尽管如此,在举行了阿拉伯之春后的第一场自由的差额选举——而且是以相对透明的方式和在人们热情参与的气氛下举行的——以后,突尼斯人显然已经有了许多值得骄傲的东西。如果说这个国家的相对稳定和明显进步可以成为整个地区的指路明灯,这绝对不是一件坏事。

缅甸

政府的改革诺言正在兑现:军方已经离开了政坛前沿;反对派首要人物昂山素季获释,正在与政府最高层进行接触并计划参加选举;其他许多政治犯也获得了自由;议会里的一些较为热烈的辩论场景由电视台进行转播;一些先前被禁的网站已经解禁。这个历经苦难的国家面临着在2012年继续保持积极走向的重大机遇。

外部世界、尤其是西方需要对此有所反应,与缅甸进行更深入的接触并取消适得其反的制裁措施——这些制裁不仅没能减弱军政权对权力的把持,反而造成了对平民的损害。美国国务卿希拉里·克林顿12月初对缅甸的访问是在正确的时间采取的正确行动,但这还不够。接下来需要等待缅甸政权采取的重大措施包括:释放所有在押的政治犯,通过削弱新闻检查制度的新媒体法,并与少数民族武装组织签署停火协议。达成停火将是朝着结束军队在这些边境地区冲突中的暴行迈出的关键一步。

LOUISE ARBOUR 系前联合国人权事务高级专员、国际危机研究组织总裁兼首席执行官

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