2012年1月11日星期三

《路透社》美国是如何巧诱缅甸走出孤立的

核心提示:缅甸的将军们在寻求一个改善与美国关系的机会。一个惹上麻烦的美国人在2009年5月给了他们一个这样的机会,当时他正试图游过仰光的英雅湖完成营救昂山素姬的"神圣使命"。

原文:How the U.S. coaxed Myanmar in from the cold
作者:Andrew Quinn 和 Neil Chatterjee,从缅甸仰光报道
日期:2011/12/22
译者:@Michae1S
译者志愿者校对

A boy sits near Botahtaung Pagoda in central Yangon December 10, 2011. REUTERS/Soe Zeya Tun

(路透社)—— 缅甸的将军们在寻求一个改善与美国关系的机会。一个麻烦的美国人在2009年5月给了他们一个这样的机会,当时他正试图游过仰光的英雅湖完成营救昂山素姬的"神圣使命"。

约翰·叶塔,这位来自密苏里州的53岁的退伍越战老兵,打算把民主英雄藏在伊斯兰长袍中偷运出缅甸。他因违反缅甸的关于昂山素姬的软禁条令而与昂山素姬一起被定罪。但这一次,他并没有被关进仰光著名的应森监狱,相反,缅甸军政府让他与一名美国参议员一起飞离了这个国家。

这是缅甸向西方策略的重要一步——但不是第一步。

对数十名仰光、华盛顿和东南亚的官员的采访和维基解密上的外交电文显示,在奥巴马上台后的第一年,美国和缅甸小心谨慎的与对方跳起了"华尔兹"。

叶塔先生非比寻常的半夜游泳解救昂山素姬的行动促进了美国和缅甸双方的舞步,但双方关系进步的根源,是缅甸对崛起的中国对他们施加影响的恐惧,而且双方关系的发展得益于印尼顶级外交官的协助。美国政府随后表达了介入缅甸军政府和将军们进行改革的意愿,本月初美国国务卿希拉里·克林顿访问缅甸,使缅甸军政府的改革步伐迈出重要一步。希拉里对缅甸的访问是50年来美国国务卿首次访问缅甸。

缅甸是否还在改革路途上是一个公开的问题。去年缅甸军政府迫于压力,让一个名义上的民选政府上台。但部分美国官员在接受采访时表示了对缅甸领导权不能够步调一致的担忧。目前仍然无法确定这个神秘的政府内部的运作机制。

围绕这些问题的是,仰光到底愿意与昂山素姬与她的民主派追随者们走得多近。美国政府及其盟友必须支持一个由吴登盛领导的改革派政党来与他们所担忧的死硬分子造成的改革的倒退进行斗争。

美国官员希望通过改善(缅甸)与西方的经济联系来巩固缅甸改革派取得的成果。但中国仍然是一个强有力的、有钱的竞争对手。为了抵消希拉里·克林顿访问缅甸取得的成果,中国派出了最高级外交官、国务委员戴秉国前往缅甸,向缅甸提供更多的合作机会。中国官员甚至接触了昂山素姬本人——这是20年来与缅甸反对派最高级别的会晤。

东盟的策略

2009年初,奥巴马的新政府显示了其亚洲政策的转向。在过去的10年中,当美国正陷于伊斯兰战士与伊拉克和阿富汗的战争中时,从贫穷中崛起的中国已经在经济和外交上取得了巨大成果。

与此同时,西方在贸易和投资上的制裁,不光给缅甸造成了损失,而且日渐推动着缅甸加强与其北方强邻,中国的经济合作。

缅甸也是东盟成员之一,东盟看到了改变缅甸日渐向中国靠拢这一现状的机会。

在一次采访中印尼外长马蒂·纳塔勒嘎瓦说,东盟的目标是鼓励缅甸进行经济和政治改革,以说服华盛顿放松对缅甸的制裁。为了达成这一目标,东盟给缅甸的将军们颁发了一个体面的大奖:让缅甸担任东盟这一地区性组织的2014年轮值主席国。

华盛顿意识到对缅甸的制裁,并伤害着美国与东盟的关系,于是美国决定介入缅甸事务。在东盟和美国看来,仰光策略是平衡中国在亚洲迅速崛起的关键。

"我们意识到,过去我们做的,对缅甸的简单制裁和类似的手段,是不成功的",奥巴马政府的一名高级官员表示。"那根本就不起作用。我同时认为我们与大家的步调都不一致。"

疑心的战士


2008年的一次自然灾害之后,缅甸对西方的深刻的不信任态度开始软化。

缅甸军政府中的死硬派当时担忧美国军方有朝一日会找到一个借口干预缅甸事务,在缅甸的外交官说。缅甸的士兵阶层无法忘记1885年1000名英国军队是如何轻而易举的沿着伊洛瓦底江而上,占领缅甸当时的国都曼德勒,使得锡袍国王和他的家人匆匆流亡到孟买。

这种疑虑解释了为何在2008年一场暴风袭击了伊洛瓦底三角洲和仰光、造成近14万人死亡后,缅甸军政府不让美军飞机运送救援物资进入缅甸。这场灾害也让缅甸把首都从仰光迁往离安达曼海20公里的一个遥远小城内比都。

最终美军的飞机被允许进入缅甸,给缅甸带来了超过4000万美元的物资。这场灾难逼着缅甸的高级官员开始与外国救援人员展开对话。

前联合国官员、作家、有影响力的缅甸事务评论家Thant Myint-U表示,使得缅甸军政府最终改变态度的是,他们意识到他们可以开放一些,接受外国援助和与外国救援人员对话,天并不会塌下来。

明确的信息

在2009年1月上任后不久,奥巴马与希拉里·克林顿宣布他们将评估对缅政策。这使缅甸的将军们在处理2009年夏天叶塔的游泳营救事件有了机会。

在2009年8月叶塔案件宣判后几天,美国参议员詹姆斯·韦伯飞往缅甸。这位弗吉尼亚州民主党参议员说他并没有寻求与隐居的缅甸军政府领袖丹瑞会面。

"在任何国家,我都从来不指定要与谁见面。"然而缅甸人安排了他与丹瑞的会见。"于是我答应了。"韦伯笑了笑说。

从来没有任何美国官员见过现年78岁的缅甸军政府神秘的领导人丹瑞。丹瑞终生是军人,尤其擅长心理战,根据外交官的说法,他非常重视占卜师的建议。丹瑞从1992年开始领导缅甸军队。

一位与缅甸军政府的高级将军们有联系的商人说丹瑞一度寻求改善与华盛顿关系的机会。甚至中国都支持缅甸这么做。

中国当下在美国与缅甸双边关系中的的摇摆不定的态度看起来不合乎常理。但在当时,中国官员认为缅甸与西方改善关系有助于这个动荡的南部邻国的经济与稳定。内部的争斗可以导致政权更替,而那将危害到中国在缅甸的基础设施建设和其他项目上的经济利益。

"叶塔事件是改善与美国关系的一个机会",这名商人说。

根据维基解密发布的电文,美国驻缅甸大使馆得到了类似的结论。丹瑞想利用韦伯的访问以"传达一个明确的信息:缅甸想与美国建立更好的关系。"维基解密的电文说。

2009年8月14日,美国驻缅甸使馆官员在缅甸新建的首都内比都的一间宾馆出席了韦伯与丹瑞的会晤。他们注意到丹瑞和其他缅甸将军们说起英文来并不显得别扭。

根据维基解密发布的一份外交电文显示,"丹瑞和其他将军看起来能够听懂韦伯的一些幽默,(例如韦伯引用杜鲁门总统的话'在政治上,如果你想要寻找一个忠诚的朋友,那就找一条狗。')"

任命特别公使

韦伯强调了美国政府与丹瑞关系在战略上的重要性。"我认为在最近的两年,对于第二层次国家而言,美国成为该地区最重要的平衡点、战略平衡点的趋势越来越明显。"他在接受采访时说。

根据电文显示,丹瑞做出了回应,表示缅甸希望能够恢复与华盛顿的直接联系。1988缅甸年发生的大规模暴乱和对昂山素姬领导的民主运动遭到残酷镇压后,美国中段了与缅甸的联系。

会议之后,丹瑞做出了一个令人惊讶的决定:他任命前缅甸驻美大使、现任科学技术部长吴当担任对美特别公使。

"毫无疑问丹瑞松开了他的拳头,"美国大使馆电文在韦伯到访后说。这响应了奥巴马在就职演说中宣布的他将会向对手们"伸出手来"如果他们"松开拳头的话。"

"将军们期望得到回应",电文说。

强迫退休

(美国方面的)回应是迅捷的。吴当在随后的9月19日在纽约会见了东亚和太平洋事务助理国务卿科特·坎贝尔。几天后,缅甸外长那温被允许访问了他在华盛顿的大使馆——尽管只有一天。美国的制裁限制了军政府成员的行动,这是9年来那温首次被允许离开纽约。

但吴当并没有在随后的和解中扮演重要的角色,该名高级官员说。"这就好像你选择了一个最没有兴趣的介入这件事的人,一个对美国最恐慌、最抵触的人,然而你却想让他承担责任。"

渐渐复苏的双边关系陷入的僵局。"那很困难,因为政府在这件事上,曾经有一段时间没有行动,"奥巴马的高级顾问本·罗德斯在一次采访中说。"但我们想确认我们已经为任何可能的机会做好了准备。"

丹瑞当时则把关注的重点放在了将于2010年11月举行的会对缅甸产生重大影响的选举上。这次选举将会让一个名义上的公民政府上台执政,尽管这是由军方代理人提名的。

前联合国秘书长吴丹的孙子吴丹敏说,在2009年末和2010年,缅甸军政府的领袖忙于强迫军政府中的其他将军们在大选前下台。"现在政府中没有一个人是那个团队的。所以他让那些中将们一个接一个退休。"

在美国学习

尽管美国官员最终得到的结论是对缅甸的制裁没有达到预期的效果,但这些制裁绝对是一种刺激。

1988年缅甸军队对学生领导的抗议行动进行镇压后,美国对缅甸开始了大规模制裁。1997年,制裁进一步加紧,美国禁止了对缅甸的新的投资。2003年,华盛顿禁止了缅甸的进口。2007年,缅甸僧人领导的一场抗议活动遭到镇压后,华盛顿方面把制裁的目标对准了缅甸政府重要官员的资产和他们的生意伙伴。这些官员和他们的家人被列入入境美国的黑名单。

这是看起来对缅甸军政府造成真正打击的最后一次制裁。

2009年9月的另一份外面密电显示,与缅甸政权有紧密联系的一家建筑公司老板Khin Maung Win在韦伯访问缅甸后告诉美国大使馆官员,缅甸政府并不指望美国制裁政策迅速变化,但他说"高级官员们"希望得到更积极的信号,包括允许缅甸高级官员的子女们到美国就学。于是让步发生了。

当被问及为何缅甸对与美国建立更好的关系表示忧虑,"Khin Maung Win肯定的表示:因为中国。"电文说。"缅甸高级领导层不喜欢过于依赖中国这个专制的邻国,因此希望美国能够成为一个缓冲。"

Khin Maung Win在仰光接受采访时拒绝确认电文中的任何细节。他说,缅甸军政府的领导们"有一个总体目标,就是与美国建立更好的关系,我相信,一直是那样。"

在过去的10年中,由于缅甸被中断了与西方的贸易和投资往来,中国已经渗透到了缅甸经济中的每一方面。大量的中国移民涌入上缅甸的主要城市曼德勒,关于此事,当地人流传着一句话:"如果中国人一起吐口水,曼德勒就可以游泳了。"

中国的资金资助着这个拥有5500万人口的资源丰富的国家进行港口、高速公路和大坝的建设。中国承诺在3月底本财年结束的时候投资140亿美元于缅甸,这让中国成为毫无疑问的缅甸最大投资者。

然而对中国人的不满也在日益见涨。缅甸一个敏感问题就是周期性反华骚乱,包括1967年仰光的冲突,当时造成数十人死亡,中国大使馆遭到洗劫。

中国不高兴

被维基解密公开的大使馆密电表明,与华盛顿一样,中国对缅甸改革步伐也不满意。

"中国显然对丹瑞政权拖其后腿感到不满,"美国驻缅甸高级外交官Shari Villarosa在2008年一月招待中国驻缅甸大使管木用午餐后,在一份外交密电中如是说。

Villarosa说,"如果缅甸发生动乱的话,将会不可避免的影响到中国在缅甸的商业利益,出于这种预期,使得中国能够接受我们的行动。" 她说,中国大使还建议,可以向缅甸军政府的高级官员保证不会危及他们的生命和经济利益,这样的话他们(将军们)将会更容易接受逐步让出权力。

关于此事,已经不再担任美国驻缅甸外交官的Villarosa不予置评。

丹瑞的军政府在去年的并不完美的选举后下台,新任总统吴登盛的新政府在今年3月开始接手政权。随后,一场令北京担忧的骚乱迅速发生了。

中国在缅甸修建水电工程项目。但中国坚持要使用自己的工人,而且打算把水电站建成后发的电的大部分从极度能源匮乏的缅甸输送回中国。这种行径引起了本地人的愤怒。6月份,在缅甸北部边境卡钦省的分裂主义者叛军袭击了一个水电建设项目后,超过200名中国工人逃回了中国。

3个月后的9月底,吴登盛总统宣布停止了中国承建的缅甸北部的价值36亿美金的大坝工程。这个大坝破坏了伊洛瓦底江的下游,引起了缅甸人民的愤怒。把缅甸一分为二的伊洛瓦底江被缅甸人视为圣河。中国原打算把目密松水电工程在2019年完工后发电量的90%送回中国。

奥巴马的高级顾问本·罗德斯和其他的美国官员把这次缅甸政府对这一草根抗争的回应视为一个重大的转折点,这种回应有助于说服华盛顿,缅甸已经确实发生了改变。

"他们中止在建的项目以应对人民的呼声,"罗德斯在采访中说,"这说明缅甸政府在对人民负责上采取了严肃的态度。"

亚洲的十字路口

奥巴马11月份前往印尼巴厘岛参加东盟年度会议,与亚太地区领导人会晤。按照东盟的议程,2014年将由缅甸担任东盟轮值主席。

印尼外长马蒂·纳塔勒嘎瓦是东盟中解决缅甸僵局的倡导者。他从缅甸军政府对得到国际社会尊重的渴望中看到了缅甸改革的契机。

"对我来说,这是一个机会降临在我面前,然后我说,不错,就是这个了,"他在一次采访中说。"这是一个我们可以把握的机会。"

缅甸的新总统吴登盛在巴厘岛峰会上会晤了奥巴马。白宫仍然对介入缅甸事务持审慎态度,而且并未显示出任何放松对缅甸制裁的迹象。缅甸应该对改革路径给出更清晰的信号。

缅甸的改革对东盟也同样重要。这个拥有6亿人口、经济总量1.5万亿美元的十国集团,想在2015年成为一个类似于欧盟的经济联合体。如果不进行重大改变,缅甸经济将很难融入共同市场。

于是在纳塔勒嘎瓦决定在10月底在缅甸的新首都会晤吴登盛总统。

国王们的住所

在缅甸的新首都,总统府和议会大厦被壕沟包围,只有通过桥梁才能到达。内比都,或者叫"国王们的住所",5年前在这片灌木丛中建成。这座小城安静、空旷,有修剪精致的草坪覆盖、周围是难以逾越的石墙。这个地方与缅甸这个亚洲最穷的国家其他的地方风格迥异,甚至与周围的茅草屋木板房的村庄也大不一样。

尽管位于亚洲的十字路口,缅甸曾经是世界上最封闭的国家。缅甸与中国、印度和泰国接壤——而且几百年来曾经与这三个国家都有战争;缅甸南部的港口可以通达马六甲海峡,这是连接印度洋和太平洋的咽喉,世界上最繁忙的海运线之一。

纳塔勒嘎瓦说,吴登盛一个人坐在总统府一间空荡荡的接待室的长沙发上,座椅间的距离使得与会的人们不得不向对方喊叫才能让对方听见。但他对缅甸新总统的说辞表示欢迎。

今年三月,丹瑞令很多人惊讶的坚守了承诺,下台让吴登盛接手了缅甸政权,使吴登盛政府成为1961年以后缅甸第一个公民政府。最近吴登盛正着手于一系列的改革行动,他希望这些行动能够说服东盟,缅甸的改革是真的。

作为回报,吴登盛想要让缅甸得到缅甸人一直争取的奖励:担任2014年东盟轮值主席国。作为东盟轮值主席国,缅甸将负责运营东盟每年举行的数百场会议,并将在迄今为止仍然神秘的新首都主持东盟的年度峰会,这个峰会有包括中国、日本和美国等17国出席,更不用说一帮喜欢提问的记者大军。

2011年1月份,就在缅甸招致广泛嘲笑的选举之后,缅甸正式提出了担任2014年东盟轮值主席国的请求。缅甸的将军们在缅甸大选投票一周后,释放了昂山素姬,但东盟要求更多。

"从一月份一直到十月,我们一直在探求缅甸担任东盟2014年主席国的最大可能性。"纳塔勒嘎瓦说。

最后,吴登盛10月份在缅甸总统府那个响着回声的大房间会见了纳塔勒嘎瓦说,向这个东盟的关键人物发起了争取2014主席国的最后一击。

从3月30号掌权开始,吴登盛会见了昂山素姬,并允许她离开仰光;缅甸政府与北部的位于泰国、中国边境的分裂主义者进行了和平会谈;缅甸政府放松了媒体管制,使工会合法化。在与纳塔勒嘎瓦会见前的两个星期,缅甸政府释放了200名政治犯,其中包括一些著名的持不同政见者。

吴登盛脱下了制服,换上了缅甸的传统服装纱笼。对话进行得空前的坦诚,纳塔勒嘎瓦说。"你能够与这个国家的总统对话,与两院的发言人对话。这些人在过去如果你在他们面前提到昂山素姬,他们大部分可能立刻站起来就离开这个房间了。"

令印尼外长惊讶的是,一名议员承认,昂山素姬在1990年的选举中获胜。军政府从来没有否定曾经偷窃选票,但也从来没有承认这么干过。"我认为这是很重要的、意义深远。"纳塔勒嘎瓦说。

缅甸事务专家吴丹敏说,这个国家基本上遵循了他们在2003年制订的"民主路线图":颁布新宪法,接下来进行选举,然后是文职政府,然后过渡到民主国家。

这张"路线图"曾经被分析家和西方政府当作闹剧而被广泛的拒绝。但吴登盛的首席政治顾问格格莱坚称,缅甸的变化从那时候就开始了。"变革很缓慢……但是是逐步发生的",格格莱在一次采访中称。

奥巴马的英雄

让希拉里访问缅甸的提议是在2011年10月底纳塔勒嘎瓦会见吴登盛那段时间进行讨论的。奥巴马的高级顾问罗德斯说奥巴马"非常确定"希拉里应该在奥巴马赶赴巴厘岛峰会之前出发前往缅甸。

但奥巴马希望确定昂山素姬能够同意这一举措。罗德斯说,奥巴马可能是第一个与昂山素姬通电话的美国总统。"这向昂山素姬传达了一个信息——我们做的这些对你也有利,"罗德斯说。"昂山素姬通过非暴力寻求政治变革的行动也让自己成为奥巴马的英雄。"

奥巴马在飞往巴厘岛的途中在空军一号上与昂山素姬通了电话。奥巴马就派遣希拉里访问缅甸征求了昂山素姬的意见,昂山素姬支持了这一行动,罗德斯说。

昂山素姬和她的发言人拒绝置评。

从吴登盛掌权后在改革上的持续努力,和把水坝项目搁置的举动,使美国相信缅甸政府真的在行动了,罗德斯说。

缺乏民主经验

纳塔勒嘎瓦也表示,他相信缅甸政府的改革是认真的。

缅甸的新政府想要学习印尼的经验。印尼在1998年独裁将军苏哈托倒台后采取了自由式民主体制,纳塔勒嘎瓦说。缅甸在9月份派出了一些总统顾问前往雅加达与印尼的议员们对话,以学习印尼的民主经验。

但前方的路途仍然漫漫。格格莱,这位55岁的缅甸首席总统顾问、前军官说,缅甸的新政府仍然在民主政治上进行实验。

"我们必须改变我们的战略和战术,"他在巴厘岛接受采访时说。"我们必须改变我们的经验和技术。我们必须改变整个社会的想法和态度。改变人们的想法是非常艰难的。"

(编辑:Bill Tarrant 和 Michael Williams;雅加达记者:Neil Chatterjee和Olivia Rondonuwu;仰光记者:Aung Hla Tun和Jason Szep;华盛顿记者:Caren Bohan 和 Susan Cornwall;新加坡记者:Raju Gopalakrishnan。)

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