2010年9月3日星期五

民主与社会:中国的挑战

核心提示:中国威权体制的韧性对民主援助来说是一种考验,需要采用思虑周到的、针对性策略。
译文:民主与社会:中国的挑战
作者:Rana Siu Inboden

作者介绍
Rana Siu Inboden曾在2005-2006年担任美国国务院“中国法治项目”的主任,目前是人权和民主事务的顾问。
原文出处:The Challenge of China发表在Georgetown大学民主与公民社会中心(Center for Democracy and Civil Society)所办的《民主与社会》(Democracy & Society)2009年春节刊上

译者:@Ytblf
校对:@Freeman7777

导言

尽管近期进行了有限的司法和政治改革,经济自由化措施,增加了公共资讯,并且允许其公民拥有了一定程度的个人空间,但中国仍然被一个一党制的威权政权所支配。中共政府限制政治上的异议,自主性的工会、独立的宗教组织,反对党,自由和独立的新闻媒体,以及其他被视为威胁到其利益的机构,团体或活动。尽管在说明中国的威权主义的韧性上存在着许多可以用来解释它的潜在因素,但本文关注的是国际社会当前在促进中国民主发展努力上产生的有限结果,并给出了重新调整以及改造那些努力的建言。

主要来讲,在中国进行的民主资助活动(democracy funding)只产生了有限的结果,因为许多援助者无法采纳有效的、思虑周到的以及适当的策略,近期的资助项目普遍都忽略要去解决核心问题,都不是为了去对付中共政权威权政体的本质,并且那些项目并不是旨在产生最大影响。虽然中共已经证明在维系权力方面一直都表现得极具韧性和极为成功,但是援助者并不应该受此阻碍或是总结出单独的贸易和经济发展就将使中国变得民主化的结论,就好象当年身为总统候选人的小布什,当他在对华政策上做出建议时说的那样:“与中国进行自由贸易,时间在我们一边。”1 恰恰相反,为了改善项目所能产生的影响,资助方应当重新评估他们所采取的方法。对于民主自护的启示更为广泛地表明,调整援助项目以适应中国政治体制的性质以及中共政权用来保持权力的方式是需要去做的事情。

当前在中国进行民主推广的方式

推动中国民主改革的国际努力始于1989年天安门广场民主运动之后。最初,国际社会作出了强烈的政策回应,包括联合国谴责、制裁、措辞强硬的公开声明以及中断高层往来。随着外国政府逐渐摈弃这些中国称之为“对抗性”的政策,而以“对话与合作”取而代之,包括澳大利亚、加拿大、挪威和瑞典在内的外国政府开始就人权问题(与中国)展开对话。这些对话被辅以各种与民主相关的项目,意欲发挥范围有限然而前景良好的政府改革优势,这些改革包括遵行法治、试行地方选举以及为一些公民社会活动提供空间。像联合国开发计划署(United Nations Development Program)这样的国际组织也开始资助民主项目,试图将民主化与其他一些目标——如经济增长和可持续发展——相联系。但这些努力只取得了有限的成果,部分原因在于过于强调与北京的“对话与合作”。结果,国外资助项目被中国政府的偏好所左右,而不是被用来解决很可能对改革进程产生重大影响的核心议题。

在资助中国民主发展方面,美国政府虽然是个后来者,但它已经位居最慷慨资助者行列。大部分资金由美国国务院人权和民主基金(State Department’s Human Rights and Democracy Fund)经管。在2002至2008财政年度,美国国会向该基金会拨付的用于中国的资金超过1亿美元。2 美国政府(在推动中国民主发展方面)奉行一种双重战略,那就是将外交手段——如公开声明及年度人权报告——与对民主项目的资助相结合,这些民主项目试图鼓励源自中国内部的渐进改革。上述资金是这一战略的一部分。例如,2006年美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)投资110万美元用于中国的一项司法教育项目。该项目迄今已扩展到其他活动领域,并有1000万元的运作资金。同时,美国劳工部(Department of Labor)、美国使馆的小额赠款基金、教育和文化事务局(Bureau of Educational and Cultural Affairs,该局经管着用于中国西藏的一项美国国会专款)以及广播理事会(Broadcasting Board of Governors,美国之音及自由亚洲电台由该委员会运营)也提供与民主相关的资金支持。

虽然有上述种种努力,但 美国政府资助项目的(成功)记录却含混不清,仅仅提出了一些适于解决中国核心问题的动议。与此同时,另一些项目被误导, 几乎排他性地集中在能力建构(capacity building)上,而罔顾中国政权的威权主义性质。如果将努力重新聚焦于中国国内变革力量的积累,并加强资助者之间的协调——尤其是多边合作,同时采取一种“整体政府”的方式(
a “whole of government” approach),那么美国政府的上述种种项目将取得事半功倍之效。3

前面的道路

中国威权主义的持久性以及推动民主努力方面的不足不应该被认为是停止对中国民主援助的充分理由。民主援助的潜力被中国政府的极端怀疑态度所削弱。事实上,席卷东欧和中亚的“颜色革命”为中共官员敲响了警钟,他们认为在民主援助和民主突破(democratic breakthrough)之间存在关联。中国政府(对民主援助)的回应是:发动调查、打压部分NGO组织以及对国外资助的政治、法律改革项目进行严格审批。
 
因而,在民主推广方面极为有限的成功表明有必要对当前(民主援助的)方式进行审视并修正,以便有效利用中国的各种潜在条件。下面的建议旨在提高民主援助的效率,同时也可能对与其他威权主义国家的接触提供借鉴。

重新思考与中国政府的伙伴关系
许多资助者在项目实施方面与中国政府合作。这种方式的危险显而易见:将太多的控制权拱手让给(中国政府这样)一个尚未接受民主的国家政权 。中国政府利用其影响对项目进行淡化处理,或者从半官方组织或与政府联系密切的个人和组织中挑选项目受让方和执行者。4 为了避免这种问题,一些资助者——包括欧洲民主和人权机构(European Instrument for Democracy and Human Rights)、美国国务院人权和民主基金以及全国民主基金会(National Endowment for Democracy)——未与中国政府商议便将款项直接资助给相关组织。5 另外一些资助者与那些经过仔细挑选的、具有改革意向的政府官员进行合作,或者将项目定位为仅仅支持那些最有前途的改革项目。其他资助方应该考虑采纳这些方式。

促使政府在协作资助项目上的作为改变
当资助者选择与中国政府进行合作时,他们往往不能充分利用与这种方式相伴随的潜在有利条件。这些条件包括有更佳的渠道接触决策者、有能力支持具有改革意向的政府官员的工作、有机会将民主项目与政府的政策辩论及现行改革相结合以及通过民主项目去鼓励和深化改革。例如,最近与中国最高人民法院(Supreme People’s Court)合作开展的司法改革并没有推动法院改革走向深化。拟实施的民主项目不去利用政府渠道推动和强化改革,相反他们将注意力集中在提高效率而非增强透明度和问责制上。

避免增强政府能力
许多国外援助项目,尤其是政府管理方面的项目,似乎在支持一些令人生疑的“改革”,这些改革通过提升政府能力和效率潜在地强化了中共政权,却没有同时促进自由化和问责制。例如,世界银行、联合国开发计划署(United Nations Development Program)以及欧盟资助的项目针对NGO组织的分类、登记、评级以及管理等,为中国民政部(Ministry of Civil Affairs)提供帮助。6 的确,中国NGO组织内部缺乏财务透明度的问题确实有必要加以解决,但这种援助却很有可能为中国政府监控和定位那些对政府政策持批评态度的组织提供便利。如果资助者将注意力集中在那些有利于提升体制的问责度、透明度以及回应性的改革活动上,将会避免这种失误。

推动改革议程
一些观察家认为中国政府通过有限度的改革——如村级选举、行政法改革以及公开听证——来允许公众表达不满,并制造出一种改革假象,而没有在提升体制的回应性方面取得实质性进展。7 虽然这些政府发起的改革努力有可能是只是为了提升支持度,但它们仍然代表着从内部推动体制改革的机遇。因此,对资助者来说,至关重要的是:将注意力集中在那些试图加强和深化改革的项目上,并支持那些具有改革意向的官员。像澳大利亚国际发展署(Australian Agency of International Development)这样的援助机构——它认为本国政府的项目“被中国政府牵着鼻子走”——应该避开当前的被动模式,进而采取这样一种方式:推动中国政府向更大程度、更具意义的政治体制改革方向迈进。8

解决根源问题
大多数与民主相关的项目并没有解决中共政权所具有的最严重的弊端,如:因政治原因而入狱;压制不同政见;缺乏言论、结社和宗教自由;互联网审查和监视;以及将法律作为实现政治目的的工具。例如,在“公正和民主治理”(Governing Justly and Democratically)的旗号下,美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)正在对美中法律院校之间的合作进行资助,开展包括法律诊所(legal clinics)课程在内的法律教育。虽然在建设法治社会的长久方案中,法律教育不可或缺,但美国国际开发署仍然可以同时开展一些其他项目,以应对当前最为严重的压制和侵权问题。

 
从之前一直提倡的强调发展的策略跳脱出来
通常,外国政府通过其国际发展机构来对与民主相关的资金进行管理。结果,这些项目往往在一种能力建构的框架内被设计和概念化。例如,美国国际开发署官员在项目设计上往往有这样的本能倾向:为政府机构提供培训及额外的资源。这种方式对处于转型期的国家更为适合,9 因此并不太适用于中国。它忽视了中国的根本性问题——那就是这个中共政权捍卫其一党专权的决心。面对威权国家,资助者应该在对其进行透彻认识的基础上,因地制宜地设定援助方式。

 
改善协调能力
考虑到北京对民主推广的百般阻挠,资助者之间的协调配合就显得尤为重要,这样可以避免重复劳动并促进资源利用的最大化。多家援助机构在项目设计上极为相似。例如,在为NGO组织营造法制化、规范性发展环境方面,联合国开发计划署和亚洲基金会(Asia Foundation)均向中国民政部提供帮助。正如一位多边机构的项目官员所抱怨的那样,“相同的项目往往要重复14次以上。”。10 尽管资助者们偶尔也会在北京举行某种非正式聚会,但有必要建立一种规范化的协调机制,包括项目信息、经验教训的共享与交流。在将捐助者协调机制纳入人权交流(Human Rights Exchange)——与中国进行人权对话国家之间的协作机制——方面,已经取得了某些进展。11

多边一起努力
虽然在推进民主方面美国是最强有力的支持者,但其他参与各方也应被视为必不可少的合作伙伴。随着反美主义及民族主义在中国国内的兴起,与他国政府、私人基金以及国际组织等其他各方加强合作,将进一步强化民主作为一项国际准则的可信度,并将进一步提升民主推进的有效性。虽然外国资助者经常在影响力和信誉两方面展开竞争并受其驱使,但他们应当将注意力集中在合作以及提供范围广泛的民主解决方案上。

维持中国国内对于民主的支持
中国民主的未来取决于内部对(民主)变革的支持度。因此,增强中国国内对民主的支持理应成为民主援助的一个重中之重。尤为重要的是,民主项目应该对陷于困境的活动人士提供帮助,应该深化民众对民主概念和价值观的理解,应该支持自由媒体并提供未经审查的信息和资讯,如支持自由亚洲电台和美国之音。正如08宪章运动所显示的那样,接触中国境外关于各类事件所作新闻和所提供的信息强化了国内对民主变革的支持。同时,民主理应呈现出这样一种面相:它是一种解决问题的方式,可以使中国公民普遍关切的重大问题如腐败、消费者安全、环境健康危害及不安全校舍等得到有效解决。

 
使外国资助去敏感化
中国政府——以及一定意义上的中国公众——对与民主相关的国外援助及其真正意图仍存戒备之心。结果,一些接受国外援助的个人受到怀疑或被政府审查,国外援助项目也屡遭取消或延期。为了降低国外援助的敏感程度,援助者应当向中国政府及公众表明:其援助的目的是支持(中国的)渐进改革,这符合中国的利益,而非削弱或分裂中国。

继续使用多种工具
民主援助应当与其他手段相配合,这些手段包括外交措施(demarche)、公开及非公开呼吁、联合国谴责以及与异议分子接触。同时援助国应当采取一种“整体政府”的方式(a “whole of government” approach)。这些努力的目标应当是鼓励中国政府作出让步,以便为国内改革者营造更多可资利用的政治空间。


结论

中国威权体制的韧性对民主援助来说是一种考验,其日益上升的国际地位、日益增强的政治经济影响力以及与国外商界日益密切的联系,对民主援助者提出了独一无二的挑战。因地制宜地推行更为深思熟虑的援助战略,并充分利用现存的有利条件,援助者们将能发挥更大的影响力。这些有利条件包括公开听证试验、对行政法律部门和人民代表大会制度等政府监管机制的强化等。中国人民自身也从未放弃对民主未来的追求。包括五四运动、民主墙运动、天安门广场运动、中国民主党、北京奥运会前夕“同一个世界、同一个梦想”公开信以及最近的“08宪章”运动等在内的民主运动,在中国历史上都历历可考。对于民主资助更广泛的启示并不是进行徒劳的民主援助,而是需要采用思虑周到的、针对性策略,尤其是在面对一个威权政府,该政府积极利用镇压和激励机制去压制国内对于民主改革的支持的时候。另一个从中国的事例得到的教训也许是发现了发展与民主之间存在着某一联系这种思路的局限,以及一个被动的围绕贸易和商业的民主推动政策的徒劳。

notes
1 George W. Bush. Speech at Boeing, May 17, 2000. See also “Bush Backs China Trade Deal,” BBC News, May 17, 2000.


2 关于援助数据方面更为详细的信息,见美国国会研究服务中心报告《美国在中国的资金援助计划》,http://www.fas.org/ sgp/crs/row/RS22663.pdf.


3 “整体政府”的方式(a “whole of government” approach)是指在资金援助的同时,采取一系列如外交手段、政策动议以及公开评论等手段和资源,而不受官僚体制的约束。


4 2005年,中国政府对多项欧盟项目的拒绝审批为与中国政府合作方面存在的诸多困难提供了例证。在2005年10月欧中人权对话期间,中国官员多次拒绝欧盟挑选的项目受让方。之前,欧盟官员已经将受让方的身份非正式地告知了中国政府,中方并没有表示反对。这种僵局促使欧盟决定取消该年度的整个援助计划,同时将未来的援助集中于(改善)中国的人权状况。


5 EIDHR Programming 2005-2006, 5. http://ec.europa.eu/europeaid/ where/worldwide/eidhr/documents/eidhr-programming-2005-2006_en.pdf.
However, a portion of EU funding is run as a cooperative program in consultation with the Chinese government.



6 关于中国民政部NGO分类系统方面的信息,见www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=49325


7 See Andrew Nathan, “China’s Changing of the Guard: Authoritarian Resilience.” Journal of Democracy, January 2003, 6.


8 www.ausaid.gov.au/china/aid/cfm


9 Given that China is still authoritarian and the leadership has not made a commitment to move toward democracy, China does not fit the definition of a country in transition to democracy. The usefulness of the democratic transition paradigm has been the subject of debate.


10 Interview with the author. November, 2008.


11 The Human Rights Exchange was formerly referred to as the Bern Process, and was initiated by Switzerland.

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