2010年9月22日星期三

外交事务:灾难政治——为何地震对民主国家伤害较小?

核心提示人们通常认为一国应对灾难的能力与钱有关。而事实是,尽管财富是有关系,但政治制度却更为重要


原文:Disaster Politics:Why Earthquakes Rock Democracies Less
作者:Alastair Smith、Alejandro Quiroz Flores
编译:叶淑贞
补译:@Freeman7777
校对:@xiaomi2020

不同的政治制度下
地震的后果也大不相同
今年1月12日海地的首都太子港发生七级地震,造成广泛的损毁,并造成将近222,000人死亡。二月份的時候,智利经受了一場规模8.8级地震的打击,虽然强度比海地地震强了约五百倍之多,却只有500个人死亡。

为什么两场地震会有如此巨大的差异呢?其中一个原因是:智利严格执行建筑标准规定,因此靠近震央的基础设施的直接毁坏较少。当地震来袭之际,米歇尔·巴切莱特(Michelle Bachelet)总统的政府也快速的行动。她即刻展开协调国际及国内的救援工作,提供补给品及避难所给需要的人;与之形成鲜明对比的是,海地没有国家建筑法规,且这个国家的政府,即使是在地震发生以前,就可谓毫无作为,更别说地震发生以后。在地震发生后的接下来数周里,许多官员似乎对帮助成千上万刚刚无家可归的人缺乏兴趣,反而热衷于让自己富裕起来。不少位政府官员已经被指控盗用国际援助,甚至更糟糕的是,一些援助分配者已经被控要求被救助者提供性交易或以现金来交换食品和住房。高涨的不满情绪让警察直到2010年5月份都在对付各类暴力抗议活动。

政府无法阻止地震及其他自然灾害的发生,但却可以预防它们或降低其危害程度。应对措施是众所周知的。例如,世界上很多地震频繁地区的国家对建设没有足够的规范,这看起来似乎是违背逻辑,但却是事实。然而,当面临在建设工程中是该坚持选用可靠的水泥建材,还是发包工程给那些不倾向使用安全材料的亲信时,政客往往选择后者,因此带来了灾难性的后果。2003年,在伊朗巴姆城(Bam)的地震,至少有30,000人死亡。中国也受到了这种人为灾难的困扰,这些状况正是造成了成千上万人死亡的原因。然而,在智利、日本及美国,相同的地震造成的死亡人数却要少很多。这跟所在国政府是否有充分的准备有关,智利、日本及美国,都执行了预防自然灾害发生以免造成大量伤亡悲剧的政策,但伊朗及中国却没有这么做。

大家一般会认为一个国家的防灾能力与财富息息相关。毕竟,美国及日本都是非常富有的国家。然而,财富虽然事关紧要,但政治却更为重要。四十年以前,秘鲁遭受了一场规模7.9级的地震的打击,导致66, 000人死亡。2001年,一场更为强烈的地震,再度打击了秘鲁,却只有不到150人死亡。当然,秘鲁第一场大地震震区人口密度是第二场大地震震区的两倍。但是,只靠这一理由不足以对两场大地震伤亡数字出现的巨大差距加以解释。收入方面的差异也无法解释这种现象,要知道在两个时间点上,秘鲁人均实质所得几乎是相同的。伤亡数字的巨大差异在于政治方面的原因。秘鲁在2001年已经是一个民主国家,但在1970年时却是一个非民主国家。1906年的旧金山大地震,是美国历史上最为严重的地震之一,造成了3, 000人死亡。美国那时候的人均国内生产总值与1985年时非民主的墨西哥的人均国内生产总值相当,1985年一场与美国旧金山大地震规模相当的地震袭击了墨西哥城,地震所导致的死亡人数却三倍于旧金山大地震的遇难者。另一个这样的例证是印度。民主国家印度2001年发生的地震,导致20,000多人死亡,但非民主国家(比印度稍微富有一些)巴基斯坦2005年发生的震级略小于印度2001年那场地震的强度,却让80, 000多人遇难。

一个民主国家为了保持政权,领导者必须维持大部分人民的信任。而为了获取人民的信任,他们需要通过实施建筑法规和确保官僚机构由能干的管理者管理运行,以保护人民免于自然灾害的伤害。因此,当政客无法履行承诺,例如当太多的人在灾害中死亡的话,他们就将失去职位。让我们来看一些统计数字:平均39%的民主国家,在任何两年之间,都会经历反政府的抗议活动,而在大地震(major earthquake)之后,这个比率几乎是倍数地增加,所谓的“大地震”,定义是导致超过两百人伤亡的地震。而在1976年到2007年之间,有40%的民主国家,在两年之内替换了他们国家的领导者,而91%这类领导者都是在一次大地震之后被更替掉的。

土耳其的故事就很具启发性。在1999年的8月及11月,这个国家在三个月内经历了两次大地震。第一次的死亡人数高达17, 000人。大众对于房屋建造之粗制滥造的愤怒,几乎使得刚选上的首相埃杰维特(Bülent Ecevit)丢掉官位。当第二次地震袭击之际,政府有较好的准备。相比八月时的缓慢和难以相互协调,11月发生的那次的地震中,政府建构了一个危机中心,协调国内及国际的援助,且能够部署军队力量,以便输送物资到灾区。11月那次地震的死亡人数少于一千人,而政府也因为有效的行动受到广泛的赞扬。

民主需要为其他类型的灾害做好准备。共和党在2006年失去国会多数席位并在2008年的总统大选中失利,原因之一就在于布什政府在卡特里娜飓风(Hurricane Katrina)2005年横扫海湾沿岸各州后表现欠佳。欧巴马总统现在面临着自己的海湾危机:BP石油泄漏。美国全国将以他对灾害的管理表现来衡量他,到目前为止,他一直致力于投入大量资源去解决这个问题。举例来讲,民主国家领袖欧巴马面对BP石油泄漏所采取的立场,与非民主国家尼日利亚政客处理尼日尔三角洲的石油泄漏的做法刚好相反。尼日利亚的统治者允许石油公司的污染不需要受到惩罚。由于缺乏政治意愿,使得很容易修好的管道处于泄漏状态长达数月时间。

的确,缺乏政治意愿将使得非民主政权直面灾难造成麻烦,那些政权不同于民主政府,并不依赖人民对其的支持。和民主国家情形一样,反政府抗议活动在非民主国家出现大地震后发生率几乎增加一倍,但所在国政府遭到罢黜的几率却并没有增加,从任何两年期间22%的被罢黜率发展为大地震发生后24%的被罢黜率,被罢黜的几率几乎是一样的。经由民主程序选举出来的领导者,对于自然灾害所带来的伤亡情况具有高度的敏感性,而非民主国家的领导者则正好相反。确实,非民主国家的领导者在保护其公民免受大自然灾害的侵袭上,表现很差。

2008年,热带气旋纳吉斯(Cyclone Nargis)袭击了缅甸(Myanmar or Burma)沿海地带。死亡人数为13.8万。军人政权不仅在帮助遭受最严重影响的社区方面无所作为,反而还阻碍了国际援助的到来。导致的伤亡人数虽然比卡特里娜飓风超出两个数量级,但缅甸军政府的统治地位却依然根深蒂固。

对于那些生活在非民主国家的人来说,最能免于受到大自然灾害侵袭的地方是重要的经济或政治中心,因为非民主国家的政客害怕这些地方的公民进行暴动。缅甸的农民基本上是无法利用热带气旋纳吉斯所带来的政治优势,因为他们分散在边远地区。事实上,他们甚至在灾难发生之后也没有进行抗议。2010年的青海地震,中国政府只是半心半意协助这个偏远的省份,且中国政府无所作为,所承受的政治后果也很少,因而政府肆无忌惮的轻忽救援工作。但在2008年,四川发生地震之际,中国政府却担心在这个政治及经济区域中心发生抗议而开展了积极的救援,这种作为赢得了国际社会很大的认可。

诸如首都这种政治上敏感的区域发生的地震,可能威胁到独裁者,但其他地方发生的高伤亡地震却并未威胁到这些独裁者;政客回应他们直接选民的愿望而视其他人的需求是较不重要的。如果政客没有诱因去执行,那么产生减轻灾难危害的手段对其来讲就是无关紧要的事情。尽管灾害带来的伤亡惨重,但独裁者却预期可以保住他们的权位。相反,无法避免自然灾害造成劫难的民主领导人却要被替换下台。因此,民主国家领导人会未雨绸缪提前计划自然灾害的到来并作出反应,但独裁者却并非如此。

智利及海地最近发生的地震就是这个动态的例证。在民主国家智利发生的被认为极端高震度的地震,只导致了相对较低的500人伤亡,而政府也快速且有效的反应。虽然在地震发生时,巴切莱特的任期将届满,但她对于危机的管理,帮助了她所在的政党,并且如果她在2014年竞选连任的话,也将使她本人受益。相反,更为独裁的海地政府,甚至无法对 22.2万个被埋在瓦砾中的人提供基本的救援。

海地的选举是众所皆知的腐败,但这个政权却使用地震作为藉口而延迟选举。尽管出现了一些抗议,尽管在帮助其人民方面出现了悲惨的失败,然而海地政权却很可能维持其统治地位。

这就造成了来自于两个方面的压力。一方面,为了自私的经济利润而人工制造刺激、兴奋和欲望,在另一方面对人的性行为进行社会压迫(通常受到了宗教和/或政府机构的鼓励,甚至是指使),压缩了社会个体成员的人性,这两个互不兼容,没有赢家的极端,只会导致心理和精神上的创伤。而在物质世界中,这种创伤通常在与人交往时相互地得到释放。

政治生存是在灾难政治的核心。除非政客要感激人民,否则他们就没有什么动机去花费资源保护他们的公民免于大自然母亲的伤害,特别是在这些资源另外可以用来划拨给他们自己和他们的支持者中一小撮干部的时候。更糟的是,灾难发生后的伤亡数字是一个国家获得到的国际援助接收量的主要决定因素。如果救济基金被用来收买支持其统治的精英,那么这些援助甚至可以提高一个非民主统治者的在位时间。鉴于这种诱因的存在,独裁者对与灾难有关的死亡人数冷漠以对将继续保持下去。唯一的解决方法就是运用政治的手段,除非政治上独裁统治者有着诱因要去加以重视为止,否则他们将不会使用已经可用的防灾政策去减轻自然灾害的影响。

作者ALASTAIR SMITH是纽约大学政治教授,ALEJANDRO QUIROZ FLORES是纽约大学政治助理教授,助手。

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