2010年3月22日星期一

亚洲时代在线:中国在刚果铜矿问题上受挫

原文:Asia Times Online :China has a Congo copper headache

译文:亚洲时代在线:中国在刚果铜矿问题上受挫

作者:Peter Lee
发 表时间:2010年3月11日
译者:freetrans
校对:Andy Cheng, PurpYe, xiaomi2020


刚果
民主共和国和中国在2008年签订了一个协约,以1千万吨铜矿交换价值 90亿美元的矿产和市政设施,这看上去是个真正的双赢协约。

但自从2009年5月国际货币基金组织 (IMF)要求重新谈判交易,中国和民主刚果在经历着乘坐过山车的风险。今日,北京焦虑地关注着不断在增加的异常问题 ——和香港法院一项涉及1亿美元的不利判决 ——这些问题可能会让“世纪交易”流产。

按当初所构想 的,这项交易主 要体现了三个主要问题。

第一个是中国渴望成为资源的大玩家,以及确保 来自非洲的铜和钴的供应。


第二个是民主 刚果总统 Joseph Kabila 需要展示在重建国家方面的进展,这个国家被20年的内战严重破坏,500万平民在战争中死亡,而随着2010年总统大选的临近,选民越来越不满。

第三个是沉重的债务,迫使民主刚果关注优先偿付IMF债务和财政金融改革,而不是其自身在社会和基建上迫切的资金需求 。

中国的交易,从本质上看是易货交易。国有的中国进出口银行将出资30亿美元用于在民主刚果喀坦加(Katanga)省开办 铜矿,及出资60亿美元用于市政建设,这是两组不同的贷款。利用由民主刚果和中国合资成立 Sicomines 公司的盈利偿还银行贷款 ,该公司将接收从喀坦加矿开采的1千万吨铜和60万吨钴的权益 。

毫无疑问,这笔交易对于中国来说是笔潜在的 大财源。另外,中国的公司可能抱有极大地希 望,通过操纵签约过程,利用民主刚果政府给这个能力受到质疑和易腐败的国家,供应其过高定价的市政设施。

一位在民主刚果发展挑战部任职的专家告诉亚洲时代在线,他对可能得到的东西持悲观态度。“我不能确定能得到什么,除了在一 些老旧的道路上铺上一点新路。我'相信'像安哥拉那样腐败而有效的政府能从中国和西方的公司手中榨取点利益。但民主刚果不能。”

无论如何,这笔交易对于中国来说也是个明显的高度信任。当民主刚果还陷入金融、政治和 经济上的瘫痪时,中国在铜矿出产——预计最早也要2014年才能投产——铜之前4年,同意预先支付60亿美元给这个国家。

抱着疑虑,西方对相关协议的新闻的反应是愤怒中含有恐惧和妒忌。Kabila 在一次和纽约时报的访谈中表达了他对西方这种反应的不满 [1]:

这个协约是刚果急迫的紧急需求,刚果还没来得及庆祝 ,刚果的西方盟友就开始抱怨中国得到了一笔确有甜头的交易,然后逼迫 Kabila 先生修改条约。

“让我厌恶的是只有反对这个协约的阻力,而没有与此相反的意见,” Kabila 先生说。
西方以一种实际的方式来表达它的不高兴,通过 IMF组织,这一对它们来说最有效的途径。

IMF 通过对债务解决过程也就是所谓的“高负债贫困国家”项目( HIPC )的管理,来控制民主刚果的国际经济活动。

HIPC 解决方案一直来都被批评是强迫的自私自利的措施,其目的首先是保护西方主权债权人的利益,他们过度借贷给发展中国家。

为 了防止国家违约浪潮,和避免债权人立即注销贫困的借债人无法偿还的债务的需要,IMF将自己定位为居间调停角色,要求债务国实施财政和结构改革,以换取过 桥融资和IMF待遇优渥的办公人员的工作机会,最终目的是让西方最大的债权人组成的巴黎俱乐部注销坏掉的国家债务。

多少有点荒谬的是,甚 至在全球经济深度衰退的2009年,民主刚果也支付了超过1.7亿美元的利息,来取悦 IMF。

这种自我牺牲的行为是必须 的, IMF 因此将最终向巴黎债权人俱乐部证实,他们在民主刚果总共110亿美元外债中的60亿外债份额应被注销。这笔债务实际上发生在刚果前任统治者 Mobuto Sesi Seko 强盗统治时期,他1997年逃离了这个国家,当时该国还被称为 Zaire;他死于同年。

看起来 IMF津津乐道于它拥有的对民主刚果通向外部世界的金融命脉的控制权,当它发现民主刚果通过矿产交换基建的交易,追求自己的发展目标,而置IMF和它的西 方支持者于不 顾,IMF于是怨声大作。

法国世界外交 论衡月刊(Le Monde diplomatique)记者 Colette Braeckman 注意到“由斯特劳斯卡恩( Dominique Strauss-Kahn)领导的机构[IMF]看上去并不欣赏易货交易” [2]。

她引用中国驻民主刚果大使吴泽献(音) 的话,吴大使认为IMF对增加 的债务的担忧不屑一提。

“我们只要求一个保证 :这个现在不打算遵守承诺的国家,应允许我们承担更多的钻探。我们用完美的法语解释了。风险由中国进出口银行承担,而且是单独承担...”
无论如何,IMF宣称与中国的交易提升了民主刚果潜在外债,使之暴露到无法接受的水平,IMF要求必须降低交易规模。IMF同样清楚表明,如果不降低交易 规模,它将不再向“巴黎俱乐部”提供必须的赞同意见,以注销民主刚果的债务。

在一个简短的抵抗秀后,民主刚果屈服了,同意推延第二个30 亿美元的基建单元项目。

在此等情形下,有趣的是,据报道的交易中仍给中国保留的部分明显没变:仍然是1千万吨铜和60万吨钴。有反对意见 说,中国负责的部分减少了33%,而且刚果获得的基建投资也减少了50%,然而中国仍可染指价值超过500亿美元的矿藏——如果这是修改协议的真实最新进 展,这不是代表民主刚果的IMF的谈判的胜 利。

IMF做出的反对中国在交易中拥有的规模的判断令人质疑。

如果刚果摆明 态度要迎接自由市场起步,那么批评中国交易可能是不恰当的,因为将其排挤出民主刚果的铜矿和钴矿的开发,取而代之的是饥渴的准备好在自由市场环境中让他们 的资金冒险的私有企业。

但明显不是这回事。

矿藏谈判的民主刚果方核心人物 Victor Kasongo 指出 [3]:

“如果中国要统治世界,阻止他们不是我们的事情”, Kasongo 接着说。“当我们没有自来水和电力的时候,我们中有谁向他们关闭大门?如果中国不来[刚果],我们就是狗屎一堆。”
很多人相信,IMF只是简单地跟西方站在一起,在非洲的地缘冲突中对付中国。加纳商业新闻报道 [4]:
南非国际事务机构的 Gregory Mthembu-Salter 说,IMF对交易持有的反对意见代表了西方的一种企图:反对中国在非洲的投资。”这是在刚果发生的西方捐助者和中国间的冲突,“在6月2日一次访谈中他说道。“受害者会是刚果人。”
在某些方面也有疑虑,IMF反对中国交易的活动,代表了西方要求重新谈判在2006年民主刚果第一次总统选举之 前的混 乱转型时期签订的资源合同的努力之一。

受到争议的最重要的合同是在坦科凡古鲁米(Tenke Fungurume) 的巨大的铜矿交易,该处矿藏的储量大概是保留给中国项目的两倍左右。

在与过渡政权谈判的 2005年合同中,西方业主大幅度降低了进场费和减少了根据1996年协约须留存给当地合作伙伴份额。

2005 年,民主刚果的谈判者轻率地同意把坦科凡古鲁米项目的进场费从2.5亿美元降低至5千万美元(这是除了1997年前公司支付的 50万美元之外的费用),且将民主刚果的份额从45%降至17.5%。民主刚果份额的减少意味着总共从该处所有矿藏中减少获益5千万吨铜矿——至少价值 300亿美元。

与此相反,2008年与中国的交易,承诺了民主刚果方可以得到3.5亿美元的签约奖金 和32%的份额,刚果获益方包括一家半官方性质的矿业公司 Gecamines 和一位有点神秘的当地合作伙伴。

美国政府介入了坦科凡古鲁米谈判,这一不得 体行为恶化了状况。

世界银行已经规定暂停新矿业合同谈判,直到对 现有合同做出法律评估,这其中坦科凡古鲁米合同的问题明显最多。

但美国政府明显无视禁令。实际上,为了获得 更多的有利条款,以及确定该项目(该项目是前独裁政权遗留下来的)更坚实的法律基础,美国政府帮助推动了与过渡政权的重新谈判。

根据民主刚果的要求,卡特中心审查了2005年矿业合同相关文件,勾画了一幅贪婪、投机取巧和明显自我交易的图景,牺牲的 是这个地球上最贫困国家的利益 [5]:

根据来自刚果人和国际方面的信息,美国大使馆 游说民主刚果政府,要求其与美国矿业公司 菲尔普斯道奇(Phelps Dodge)签约。

数份报告显示了大使馆某政务官员和临时代办都私人参与了呼吁总统办公室[与美国公司]签约。至少,任何时候都没有迹象表 明,美国关注[谈判]暂停的要求。实际上,国际危机小组( ICG )发布的2007年7月报告中提到,该美国官员加入了由菲尔普斯道奇主持的签约方,卷入公司合同的订立事务,明显无视暂停谈判的规定。

还有:

这位据说积极帮助菲尔普斯道奇游说的官员 2006年从美国国务院退休。同年9月,她成为菲尔普斯道奇的“政府关系副总裁“,负责非洲政府关系部门,该部门的唯一主要兴趣就是坦科凡古鲁米。该官员 在美国大使馆的重要角色和此项变动的时机,引起了民主刚果政府官员和其他关注西方政府利益方面的质疑。

尽管被要求推延直至审查合同完成,坦科凡古鲁米交易还是获得了更多的来自西方金融机构的相当大的已签字认可的投资—— 美国海外私人投资集团2.5亿,欧洲投资银行1亿欧元(按今日汇率算1.36亿美元)和另外一笔来自非洲发展银行的1亿美元。

与此同时,Kabila 政府断然决定致力于与中国的协议,它决定重新谈判坦科凡古鲁米合同,在此过程中,与支持该项目的美国和欧盟国家作斗争。

在西方有着对“资源民族主义”的严重焦虑,再加上有如下担忧:如果民主刚果已经准备求助于中国的支持,它可能在坦科凡古鲁 米合同上有恃无恐 ——甚至威胁要妥协和重新分配 Sicomines 附近的部分储备给中国开发。

西方对坦科凡古鲁米合同中明显的不平等默不作声,但是却广泛而有效地渲染了对中国交易的忧虑。

美国的强大压力和 IMF 的胡萝卜加大棒政策明显让民主刚果在坦科凡古鲁米项目上认输了,最终西方资源项目获准——也许代价是西方作为公正调解者和民主刚果真正的朋友的形象受 损。

2010年2月15日,民主刚果给彭博财经发电邮 [6]:

民主刚果的国民议会经济和财政委员会从首都金沙萨发给 Bloomberg 新闻的电邮中说,自由港的刚果公司 Tenke Fungurume Mining Sarl “已经具备所有的证据”表明其合同是合法的。它建议政府允许 Tenke 扩产以增加特许开采权利金和税收。虽然重新谈判是合法的,但是合同被政府“错误谈判”,委员会说。坦科凡古鲁米问题解决了!

但这明显是 Victor Kasongo 的问题。

在一项似乎是为 同时讨好西方矿业利益和IMF的举措中,矿业硬汉 Kasongo ,这位被Richard Behar [7] 称为“根据各种流传的说法...一位尖锐而诚实的改革中”,消失了。

同样他的办公室也以“效率”的名义消失了,商业周刊2月20日报道 [8]:

矿业副部长 Victor Kasongo 裁掉了他的职位。伴随命令一起发布的宣言说,基 于刚果正在试图符合世界银行和IMF的债务减免计划的资格,为了“提高效率”,限制开支,民主刚果将政府中的部长级职 位从54削减至43。Kasongo 是矿业的公众形象,也是最近针对刚果所有的矿业合同审查的幕后人物,该审查最近取消了与加拿大 First Quantum Minerals 公司的价值5.53亿美元的铜和钴项目。

另一方面,中国 问题明显没解决。

IMF执着于处理巴黎俱乐部债权人持有的债 务,这与由非巴黎俱乐部的实体持有的另外50亿美元民主刚果债务的处置无关,让北京恐惧的是,这批债务是这些兀鹫基金、私人投资企 业和对冲基金在债务减免临近时期买入的。

民主刚果尤其痛恨的是 FG Hemisphere ,这个基金以未具体透露的金额买下了高达3千万美元的坏账,这笔债务是 Mobuto Sesi Seko 统治时期在1980年与铁托的南斯拉夫签订的一项失败的水电计划产生的。FG Hemisphere 通过法律诉讼将这笔债务提升至1亿美元。

凭借[控告]在香港注册的一家中国铁路(Sicomines 中中方合作单位之一)所有的一家全资子公司,FG Hemisphere 在香港获得一项有利的判决:除非支付裁决给 FG 的金额,否则中方无法支付 ——或者说民主刚果无法获得——铜矿项目的1亿美元签约奖金。

跟通常一样,在西方新闻界,更多的是担忧如 果削减兀鹫基金的活动会给金融衍生品市场带来的损害,他们不担忧民主刚果的经济和发展努力将因推延支付而受挫。

没人承认 IMF 问题重重的裁决只关注巴黎俱乐部持有的60亿美元的债权,忽略处理非巴黎俱乐部债权人和兀鹫基金持有的50亿美元的问题。

在对付西方和 IMF 的敌意以及变幻莫测的国际金融诉讼的同时,中国也必须对付民主刚果不稳定的国内政治产生的风险。

中国在 Sicomines 项目中的当地合伙人公司 Gecamines 正在慢慢崩解滑向腐败、功能障碍和重组的烂泥坑。一个民主刚果国民议会委员会已经提出指控,中国分期支付的签约奖金5千万美元中的2.3千万美元已经了无 踪影。

Gecamines 的CEO Paul Fortin 支持由世界银行给民主刚果矿业部门倡议的中国交易的市场再融资计划,但他在2009年11月辞职,因为他明显失去了对公司的控制,对据说从其工厂中转移走 的数万吨用于私人牟利的铜毫不知情。

随着 Kasongo 和 Fortin 离职,两位中国项目的最忠实和最有能力的专业支持者离场。

展望未来, Kabila 手中握着中国牌,而中国财富也与 Kabila 和他的“五大支柱”民用基础设施的倡议密切相关,这些将帮助他安然渡过民主刚果政治危险时期。

与西方在民主刚果事务上自利和破坏性的干涉——以及因此引起的严重腐败——的记录做比较,中国在民主刚果仍然享有较高的名 誉。

前联合国民主刚果专家组协调员 Jason Stearns 告诉《亚洲时代在线》:

当然也有刚果人对中国的介入存有疑虑,但是其他人指出用矿产交换基建做易货交易的优点。“你不能把一条高速路放入你的瑞士银行账户,”这是刚果人的流行看法。

无论如何,随着中国在非洲经济生活中的影响力日渐增长——也参与助长了非洲的不良现象和经济动荡,它成为很大的政治目标。

撒哈拉以南非洲国家的反对党和开放社会组织充满了对中国的敌意和深切关注中 国与独裁统治者的亲密无间的关系。民主刚果也不例外。

一位著名的开放社会活动家并非不情愿地用比利 时国王 Leopold 二世在刚果罪恶滔天的殖民统治,来表征中国交易。正如BBC告诉我们的[9]:


“我们的担忧是它 几乎完全不透明,” 喀坦加律师 Georges Kapiamba 说,他最终获得一份合同的副本。"它允许一群中国人获益比刚果人多——这不是双赢合同。"Kapiamba 说,这笔交易等同于拿着牌照掠夺民主刚果的资源,就跟 Leopold 做的一样。

Kibale 的反对也是随时准备打中国牌 [10 ]:

代表主要 的反对党 Liberation of the Congo (MLC) 发言的 Jean-Lucien Mbusa 说这笔交易“强迫我们出售我们国家的遗产,会损害几代人的利益。”

最令人不安的是,要求重新谈判中国合同也出现在 Laurence Nkunda 的宣言中,该组织是凶恶的图西族武装,去年曾在民主刚果东部横冲直撞,一度危及 Kabila 政府摇摇欲坠的统治基础。

2010年2月,中国收到一份 Kabila 的执政党撰写的国民议会报告,该报告充满了不利的礼貌性说辞,报告了 Gecamines 公司丢失的2.3千万美元的问题。

虽然没有迹象表明中国有过失,在亚非秘密通信 (Africa- Asia Confidential)一份重要而广为流传的新闻信件中提到,这与中国在无线网络和农业项目上表现不佳直接相关。

为 了显示他并非被北京所掌控, Kabila 宣示他的办公室随时准备打击中国人潜在的暴利:

刚果股东说他们正在谈判中更加强硬。之前,他们不得不对某些细节“视而不见”,比如让将执行该项目的同一公司开展可行性研 究,这种行为会导致对成本的过高估计。从2009年11月后,在 Sicomines 框架内针对所有的基建项目进行质量控制的任务,一直来都是接受国际招标。

正 如刚果人所说的,2010年,随着民主刚果逼近总统选举,事情变得更加困难了,国际势力对金沙萨的影响力和优先权的争夺加剧了。中国也许只能希望它能继续 穿针引线,争取直到2014年——铜矿投产的年份——保持它的项目和政治立场完好无缺。


注释:
1. For Congo's Leader, Middling Reviews NYT, April 4, 2009.
2. Le Congo et ses amis chinois September 2009.
3. Mineral Wealth of the Congo June 1, 2008.
4. DR Congo to adapt China deal to appease IMF January 6, 2009.
5. http://www.cartercenter.org/documents/drc_mining_contracts_113007.pdf
6. Congo Advised to Respect Contract With Freeport February 15, 2010.
7. Mineral Wealth of the Congo June 1, 2008.
8. Congo Cuts, Reshuffles Ministry Portfolios for More Efficiency February 21, 2010.
9. China's win-win in Africa
10. China steps up investment in Congo as war in east continues July 15, 2008. 11. Evidence of Grand Corruption Mounts in Beijing's Showcase $6 billion Barter Deal with the Kinshasa Government

Peter Lee writes on East and South Asian affairs and their intersection with US foreign policy.

Peter Lee 撰写东亚和南亚事务,以及他们在美国外交政策中的相关内容。

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