2010年2月26日星期五

外交事务:民主回落——掠夺型国家的复兴

原文:The Democratic Rollback:The Resurgence of the Predatory State

译文:民主回落——掠夺型国家的复兴

作者:Larry Diamond

校订:推特ID:Freeman7777

原文发布时间:2008年外交事务杂志3/4月刊

译文发表时间:2010年2月26日

译者:kestry、推特ID:Freeman7777


摘要:几十年的历史性收获之后,世界已经滑入了民主的衰退。掠夺型国家正在增加,威胁着世界各地业已建立尚不成熟的民主国家。但是,随着良好的社会治理、严格的问责制和西方附条件援助的发展,这种趋势可以被扭转。

Larry Diamond 是胡佛研究所资深研究员,《民主杂志》联合主编。 本文改编自他的新书,《改变人心的民主精神——全世界争取自由的斗争》(时代图书,2008年)

自 1974年以来,已有90多个国家完成了朝向民主的转型 ,而且世纪之交时世界上约百分之六十的独立国家是民主国家。 90年代后期墨西哥和印度尼西亚的民主化,以及最近格鲁吉亚和乌克兰的“颜色革命”形成了民主转型浪潮的巅峰。即使在阿拉伯世界,趋势也是明显的:2005年,黎巴嫩的民主力量奋起,和平的赶走了叙利亚军队,伊拉克人则参加了半个世纪以来的首次多党议会选举投票。

庆祝民主的胜利还为时过早。 在短短几年内,民主浪潮被一股强大的威权逆流冲抵,世界滑入民主衰退(democratic recession) 。民主近期在许多主要国家要么被推翻、要么被逐渐扼杀 ,这其中包括了尼日利亚,俄罗斯,泰国,委内瑞拉,以及最近的,孟加拉国和菲律宾。 2007年12月,肯尼亚选举舞弊带来了又一个突然的剧烈挫折。 同时,大部分民主俱乐部的新成员(和一些老成员)都表现不佳。即使在许多被视作成功范例的国家,如智利,加纳,波兰和南非,也存在严重的治理和隐藏至深的不满问题 。在南亚,民主曾一度占据主导地位,但现在印度已被政治不稳定的非民主国家包围。在阿拉伯世界(除摩洛哥)民主进步的渴望处处受到打击,不是被恐怖主义,政治和宗教暴力(如伊拉克)及外部势力操纵的社会部门(如在黎巴嫩),就是被自己的威权政权自身(如在埃及,约旦和一些海湾君主国,如巴林)。

只有在其发芽的地方扎下深根,民主才能够进一步扩散。这是任何军事征战或地缘政治征战的一个基本原理,在某些时候一个前进的力量必须先巩固其成果,然后再去征服更多的领土。 新兴的民主国家必须证明他们能够解决其治理问题,并满足国内公民对于自由、公正、更美好生活以及更公平社会的期待。如果民主国家没有更有效地遏制犯罪和腐败,促进经济增长,减轻经济不平等,以及保障自由及法治,人民将最终失去信心,转向威权统治的替代选项。必须巩固步履维艰的民主,使社会各阶层永远坚守这一立场,即民主是最好的政府形式和对其国家最好的宪政规范和约束。西方的政策制定者们可以通过要求进行不止是表面上的选举式民主来对这种过程进行协助。通过支持政府变得有问责性,并向良治提供外援,捐助方可以帮助扭转民主的衰退。

超越表象

西方的决策者和分析家一直都没有承认,民主范围的衰退有这样几个原因: 首先,布什行政当局及受尊敬的诸如自由之家这样的独立组织,他们所作的全球评估趋向于引述民主国家的总数和整体趋势,而忽视被评估国家的规模和战略重要性。除去一些明显的特例(如印度尼西亚,墨西哥和乌克兰),过去10年里,民主的成果主要来自于小国和弱国。在具有重要战略意义的大国,如尼日利亚和俄罗斯,行政权力的扩张、对于反对派进行的恐吓和选举过程舞弊,甚至消灭了选举式民主最为基本的形式。在委内瑞拉,查韦斯在12月2日可能会给予他近乎无限权力的宪法全民公投中以微弱劣势败北,但他仍然不允许可能使他下台的自由和公正的政治过程。

尽管二十多年间政治学家警告了“选举主义谬论”("the fallacy of electoralism"),美国及很多民主盟国仍保持对这种表面上的民主形式极大的满意。当涉及到界定什么是才构成了一个民主政体,以及什么是维持民主所必需的,评估往往不能适用严格的标准。西方领导人(特别是欧洲)一直都过于频繁地祝福不诚实或不公平的选举,并一直都不太愿意批评民主更为不易察觉加微妙的那些退化。他们只会大声抨击不友好的政府侵犯民主规范(如俄罗斯和委内瑞拉或玻利维亚),而当其盟国(如埃塞俄比亚,伊拉克或巴基斯坦)卷入时则低调谴责。

在发展中国家和后共产主义世界,民主一直都是一种表面现象,且被各种形式的不良治理素所摧残:滥权的警察和安全部队、跋扈的地方寡头、无能冷漠的政府官僚、腐败难以接近的司法体系,以及藐视法律规则、只顾自己不顾他人的贪赃枉法的统治精英。许多人在这些国家——尤其是穷人——只是名义上的公民,几乎没有有效的政治参与渠道。这些国家有选举,但选战只存在于腐败的侍从主义政党之间。有议会和地方政府,但他们并不代表广泛的选民。每个国家都有宪法,但没有宪政主义(constitutionalism)。

结果,被剥夺权利的失望的选民接受了威权强人(如俄罗斯的普京)或蛊惑人心的民粹主义者(如委内瑞拉的查韦斯)。许多观察家担心,玻利维亚的莫拉莱斯和厄瓜多尔的科雷亚可能步上查韦斯的后尘。在泰国,选民(特别是农村选民)数度将选票投给比较走柔性路线的独裁者他信,2006年9月被军队推翻的他信没料到会看到他的党派在2007年12月再度赢得选举。所有这些民主窘境(democratic distress)的案例反映了一个共同的挑战:为了民主架构持续——这样的持续是有价值在里面的——他们必须倾听来自公民的声音,保障公民的参与,容忍公民的抗议,保护公民的自由,且回应公民的需求。

一个国家要成为民主国家,它必须具备不只是在一个文人执政的宪政秩序下举行定期的、多党式选举那种条件,甚至于在总统选举中有着明显的反对派、立法机关中有着反对党派成员也无法说它不是一个选举式的威权主义国家。只有在是真正自由的和公正的前提下,选举才被视作是民主的。这就需要提倡、结社、竞争,选战的自由。也需要一个公正、中立的选举机构,广泛可靠的争端解决机制,不偏不倚的运用大众媒体和独立的投票监督。严格按照这些标准,一些今天被视作典型的民主国家——包括格鲁吉亚、莫桑比克、菲律宾和塞内加尔——可能会滑落到民主国家的门槛之下。令人不安的是,自由之家2008年1月的一次调查发现,自1994年以来,全球自由度在世界各地首次连续两年遭遇了净下降。评分上升的国家数目与评分下降的国家数目之比——一个关键指标——是自柏林墙倒塌以来最糟糕的。

民主存活下去的地方,也深受种种严重困难之苦。在大多数区域,多数人原则上支持民主是最佳的政府形式,但也有相当多的少数派愿意考虑威权主义选项。此外,在民主世界的许多地方,公民对政客、政党和政府官员除自己外不为他人服务也缺乏信心。 据拉丁美洲晴雨表所做的调查(Latinobarómetro,一家圣地亚哥公司在整个拉丁美洲进行的民意调查),只有五分之一的拉美人信任政党,四分之一的人信任立法机关,仅仅三分之一的人对司法机构有信心。 根据类似的由苏格兰的机构所进行的新兴民主国家民主动态调查(New Democracies Barometer),在东欧新兴民主国家的这些调查数字更糟糕。

对于文人执政的宪政政体的公众信心不断下降。亚洲民主动态调查(Asian Barometer,在整个亚洲进行的民意调查)发现,菲律宾人相信民主始终是最好的政府形式的比例从2001年的64%下降至2005年的51%;同时,民主满意度从54%下降到39%,而菲律宾人口中愿意拒绝威权主义“强人领袖”选项的比例从70%下降到59%。非洲民主动态调查(Afrobarometer 在非洲国家进行类似调查)显示尼日利亚人对民主的公众信心从2000年至2005年急剧降低,还发现,尼日利亚公众认为政府正努力控制腐败的比例从64%下降至36%。这并不意外:在这一时期,总统奥卢塞贡·奥巴桑乔(Olusegun Obasanjo)看到,由于持续地大规模的腐败,2007年他着迷于撤销限制其总统任期的宪法条款的尝试,以及为其执政党全盘操纵选举,许多他为人称道的经济改革措施被蒙上了阴影或被撤销掉了。

选举舞弊和贪污成风一度破坏着的势头喜人的民主尝试。如果尼日利亚恢复到军人统治,陷入政治混乱或崩溃,将给非洲民主希望带来残酷的打击。事实上,如果非洲大陆的新的、局部的民主国家无法使民主运作的话,许多仍公然实行威权统治的非洲国家将永不会迎来自由化的一天。

是政府,笨蛋!

人们常常想当然地认为经济增长——或者自由市场经济,正如迈克尔·曼德尔鲍姆(Michael Mandelbaum)最近在这些专栏上说——是创造和巩固民主的关键。当然,民主的可行性并不取决于经济发展和市场开放的有效程度。但在世界上绝大多数贫穷国家中,“经济优先”的倡议与其落后有因果联系。如果没有显著改善治理,经济增长不会起飞或持续下去。如果没有控制腐败、惩治欺诈行为、确保经济政治竞争环境公平的司法和政治制度,有利于增长的政策将失效,其经济利益也将失色或消解。

肯尼亚的案例是一个典型的悲剧。过去5年里,在姆瓦伊·齐贝吉(Mwai Kibaki)总统的领导下,它取得了多年来首次显著的经济进步,实现了创纪录的5%年度增长率,并实施普及免费的初等教育。但是,这些进步,并没有消除 2007年12月27日总统选举后,被指选举舞弊引发的种族暴力。齐贝吉总统并没有在经济政策方面失败,他的国家也不缺乏国际旅游业和发展援助(除 2006年因严重的腐败报告被世行暂停援助)。相反,他在政治上失败是因为对严重腐败的宽容,种族偏袒,以及选举舞弊——这是一种有毒的组合,将一个前景光明的新兴民主国家带到了混乱边缘。

在未来十年中,民主的命运将不取决于世界上其余的独裁政权扩张其范围,而是由诸如肯尼亚这样处于危险中的民主国家的表现决定。这份民主国家的名单将包括50 多个国家:大部分拉丁美洲和加勒比地区国家,亚洲8个民主国家中的4个,所有还没有加入欧盟的后苏联时代民主国家,几乎所有非洲民主国家。未来十年最紧迫的任务是巩固这些国家的民主。

处于危险中的民主国家几乎普遍为治理不力所困扰。一些国家似乎陷入了腐败和滥权统治的模式,很难看到没有重大改革他们如何作为民主国家生存下去。这些国家的问题是不良治理,而不是一种可以纠正的偏差或可以治愈的疾病。正如经济学家Douglass North, John Wallis, 和Barry Weingast所认为的那样,它是一种本质上的状况(natural condition)。千百年来,无论何处的精英的本质上的倾向,就是要垄断权力,而不是限制它——通过阳光法案,强有力的机构,以及市场的竞争的发展。一旦他们成功地限制了政治准入(political access),这些精英就会利用自己已巩固的权力来限制经济竞争,为其自己而不是整个社会谋利。其结果是产生了一个掠夺型国家(predatory state)。

最严重的掠夺型国家则产生了掠夺型社会。人民不会通过生产活动和诚实的作为而致富;他们透过操纵权力和特权,透过从国家盗取财富、从弱者那里汲取财富和逃避法律而致富。掠夺型社会的政治行为者利用一切必要手段,在他们寻求权力和财富的道路上尽可能的打破任何规则。政客贿赂负责选举的官员,袭击反对派活动人士、暗杀竞选对手。总统以威胁,拘留,审判秀、谋杀来压制异议。政府部长首要考虑的是他们可以捞多少钱,其次才考虑政府契约是否服务了公共品。军官购买武器是在他们可以拥有多大回扣的基础上进行的。在这样的社会中,警察与犯罪者的界限是模糊的,警察并不执行法律,法官并不决定法律,海关官员没有检查货物,制造商不事生产,银行家不做投资,而借款人则不对借款做偿还。每一笔交易都操纵在某人立即性的好处上面。

与其相反,可持续的民主和发展要求积极的“公民社区”("civic communities")存在,这种社区中公民以政治上平等的身份相互信任,进行互动。在可持续的民主国家中,良治的制度——诸如公正的司法体系、有力的审计机关——诱导,强制执行,并奖励公民行为。朝向腐败的治理方式和权力垄断的趋势是受到法治(既是文化上的又是制度上的)以及一个资源丰富的公民社会的制衡。诚如普特南所认为的那样,这种社会里的人民遵守法律,缴纳税款,做出符合伦理的行为,并服务于公共利益不只是因为他们是富有公共精神的,还因为他们认为其他人也将会那样做。因为他们知道,不这样做会有处罚出现 。

摆脱掠夺型国家

为了民主在政体竞争中获取胜利,统治者本质上的掠夺性倾向,必须通过严格的规则和公正的制度进行制约。转变封闭的、掠夺型的社会为开放的、民主的社会某些根本上的创新是必要的。不管是遇到麻烦的国家还是国际社会的成员只要是民主的支持者都必须明白问题所在以及追求必要的改革,如果他们希望在世界上恢复民主的前进势头。公民必须跨越种族和区域划分进行联系,以挑战精英主义的等级制国家和由强人所统治的政权。这需要密集的,充满活力的公民社会。而这样的公民社会存在着独立组织,大众媒体和智库,以及其他网络,可以培育公民规范,追求公共利益,提高公民意识,打破侍从主义的束缚,审核政府的行为,进行良治方面的改革游说。

为了限制几乎享有无限处置权的掠夺型统治者,各国还必须建立有效的制度,使这些统治者的决策以及交易服从于公共监督,并使得他们在法律面前承担责任。这就既需要垂直的问责制又需要水平的问责制。垂直问责制(vertical accountability)最著名的例子就是一个真正的民主选举。但要确保民主选举,就需要有一个真正独立的选举管理单位,有能力进行所有必要的任务,从选民登记,计票到严格的清廉性以及中立性。垂直问责制的其他有效形式,还包括公开听证会,公民审计,竞选财务规定,以及信息自由的法案。

水平问责制则(horizontal accountability)需要一些有着权力以及责任性的国家机构去监督他们的对位部门。没有机构比一个反贪污的委员会还要来得重要,那个机构应该收集各种重要选举和所任命官员的定期申报资产方面的讯息。为了富有效率,这样的委员会需要司法权威,专业的工作人员,强有力的领导层,以及资源,去审核财务申报,调查不法行为指控的真实性,施加民事处罚,并将对违法者进行刑事指控。他们的工作还必须透过监察专员,对所有主要的政府机构和公共部门的审计; 调查行政部门浪费、舞弊以及滥权证据的议会监督委员会,以及称职的、有能力惩罚贿赂和贪污的独立司法机关去得到加强。在处于危险中的那些民主国家中,这些机构往往是存在的,但没有在良好(或全部)运作,主要是因为那些机构并没有上面提及的那些职能。典型来讲,他们要么是运作的步履蹒跚,资源匮乏、丧失士气和缺乏严格的领导层,要么就成为了执政党的工具、只对其政治对头进行调查。除非反贪腐机构是独立于政府行为者这个他们理应要去监督、限制以及惩罚的单位之外,否则它们不可能发挥作用。

表现糟糕的民主国家需要更好,更强大,更民主的机构——政党,议会和地方政府——让各个公民之间产生联接、并联接他们进入到政治过程中。在浅薄的民主国家中,这些机构不会带来太多(除了偶尔投票之外的)公民参与,因为政治体制是以精英为主的,腐败的,且没有回应能力的。改革需要政党的内部民主化,这要通过改善其内部透明度和可及性以及增强其他代议机构才能实现。

不仅是政府的管理和参与性机构需要加强。有效能的民主(effective democracy)还需要提高国家的技术本领,资源,专业标准和组织效率。这些改善措施使得政府去维持安全,管理经济,发展基础设施,解决纠纷,提供诸如健保,教育,清洁饮水之类的服务。正如腐败侵蚀了政府的基本职能,一个虚弱的驱使人民走向非正式网络以及腐败网络的国家只会把国家搞砸。

最后,改革必须产生一个更为开放的市场经济,在这样的市场经济中透过诚实的努力以及私营部门的计划,而国家在期间只是扮演一个受限的角色去积累财富是可能办到的。国家控制经济生活的范围越广,滥权和和掠夺型的精英接受贿赂的可能性就越高。减少做生意和实施企业责任举措的行政障碍可以解决腐败问题供给面的问题。对财产权利进行有力的保障,包括小农场主和非正规部门工人有能力去获得对于土地和商业财产的权益,可以为一个约束政府腐败的制度版图提供更广泛的基础。

最紧迫的当务之急是要去调整和增强问责制的制度以及加强法治。改变政府工作方式意味着改变了政治运作和社会运作的方式,这反过来又需要持续的关注公职人员如何利用他们的权力。这是所有处在危险中的民主国家所面临的根本性挑战。

援助民主复兴(Democratic Revival)

目前的局势可能是令人沮丧的,但还是有着希望。即便在非常贫穷的、沉溺在腐败和侍从关系中的国家,公民都不断的利用民主过程试图去取代掠夺型政府。与草根运动,社区广播电台,手机,公民组织和互联网相连接,公民正在前所未有的兴起去挑战腐败,捍卫选举过程,并要求更好的治理。现在对于美国和其他国际行为者来讲最重要的挑战就是要与他们站在一起。

进行激进变革所需要的杠杆除非安坐在掠夺结构之上的政客和官员认识到了他们除了改革没有其他选择了,否则将是永远都不存在的。在90年代初,当内外交困的压力使得他们没有其他选择的时候,许多非洲政权走向了自由选举:它们花光了钱,无法支付报酬给自己的军队和公务员。现在,随着反对民主的势头的兴起,复苏的和石油丰富的俄罗斯展示了其实力,并且中国作为一个在亚洲和非洲其他地区主要的援助国也兴起了,鼓励改革将变得更加困难。导致更好治理的强制改变,将需要在既有的双边和多边捐赠方之间进行认真解决、密切协调。

关键在于条件性(或选择性)原则,这些原则就是“千禧挑战计划”(布什行政当局最少政策预示性但却最为重要的外交政策创新之一)的核心。根据该计划,符合慷慨的新援助款项的国家是在三项广泛准绳的基础上竞争而产生的:它们的统治是否公正,它们是否在基本的卫生保健和教育上面投资,以及它们是否促进经济自由。援助选择性的手段正在给掠夺型国家的公民社会行为者显示一种工具性的承诺,他们可以利用它展开治理改革运动,也给需要更多援助以改革他们治理方式的腐败政府一个动机。

国际捐助方习惯于使掠夺型国家和其他糟糕的国家存活下去的做法(在某些情况下,负担了他们政府经常开支的一半)必须中止。外国援助的最主要目的必须是真正的发展,而不是为了减轻西方国家罪行或养活专业人士、非营利组织以及(构成了全球援助产业的)私营部门公司这样的庞大网络方面的考量。现在是时候去倾听发展中国家的活动人士以及组织越来越强的那些呼吁,他们正在恳求西方国家停止“帮助”那些被滥用的援助以及援助作为,那些事情只起到了巩固腐败的政治精英的作用。可以肯定,要得到国际捐助方、尤其是诸如世界银行之类机构将工作重点放到良好的治理目标的援助战略上将是一场艰苦的斗争。不过,对于发展和正当的治理——特别是控制腐败之间联系的事实,正逐步在外援圈子中扎根,发展中国家的公民社会正在作为主张这一概念的最具吸引力和最具合法性的势力兴起。

现在,当民主挫折成倍增加的时候,是不是到了一个提出新战略的时刻了。如果对根本问题——糟糕治理以及必要的制度性回应没有一个清醒的认识,更多民主政权垮台(democratic breakdowns)都是有可能发生的事情。如果没有一个坚决果敢的国际运动,以遏制具有风险的民主国家中的腐败和提高治理品质,当前的民主衰退可能导致全球性的民主大萧条(democratic depression)。这种发展对于人类自由来讲将是代价巨大的,对美国国家安全而言也将是危险的。民意调查继续表明,世界上每一个地区的大部分受访者都相信民主是政府的最佳形式。紧急时刻的当务之急是要证明,通过民主在全球范围里的有效运作,它确实就是政府的最佳形式。




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