2010年3月23日星期二

民主杂志:威权主义韧性的局限

原文:The Limits of Authoritarian Resilience
译文:威权主义韧性的局限

作者:Bruce Gilley,普林斯顿大学政治学博士,波特兰大学政治科学系助理教授,著有 China's Democratic Future,Tiger on the Brink: Jiang Zemin and China's New Elite,The Right to Rule: How States Win and Lose Legitimacy,Political Change In China: Comparisons With Taiwan 

来源:民主杂志(Journal of Democracy)2003年1月刊(主题为中国的权力交接)
译者:推特ID:@jayzhu1007,@hsinwang1982,@jiangge09,@Freeman7777
校对:@jiangge09,@Freeman7777

最近,中国共产党成功的权力交接可以被视为中国的威权主义体制是有其历史独特性的证据。在苏联解体和东欧剧变十多年后,中国共产党不仅依然掌权,并且还建立了一套更加年轻,受过良好教育,甚至更加自信的领导班子。在2002年11月召开的中国共产党第十六次党代会标志着这个共产主义政权第一次平稳的─不涉及暴力或者对前任打倒清算的─权力交接。

在政治理论家们的传统认识里,由于缺乏法治、权力分立以及普遍的可竞争性所会提供的对于权力的制衡,威权主义体制的核心必然是脆弱的。这种观点认为,随着时间的流逝,当资源的相对平衡由国家转移到自主性的社会力量上——这些力量通常是经济增长或对外开放这类形式的发展所带来的结果,威权主义体制的内在的脆弱性毫无疑问会变得更加明显。在这些发展阶段,普遍意义上认为,威权主义体制会受制于一种“集权的逻辑”,即人们倾向于将权力集中在实行个人统治的派系(personalistic factions)手中,他们滥用权力,引起的典型后果包括治国无方,法制扭曲,腐败横生以及政府精英们的道德缺失等等。1

但是中国——全世界所有不能通过民主方式选举出自己领导人的人口有几乎一半都在这里——已经推翻了这个传统的模型。一些人尝试将此归因于共产党在1989年天安门事变——那时共产党的合法性遭到了最严重的质疑——后对自身权力的重新巩固。这些观察家们认为,中国共产党貌似已经用一套机制有效地解决了民主缺失的问题,并减轻,或者可能已经消除了传统威权主义体制的弊端。
 黎安友(Andrew Nathan)漂亮地将与此机制相关的事实归纳为“政权的制度化”。

但是我认为这种描述是错误的,这一点我将在下面从威权主义体制向来最难制度化的三个特性来阐述我的观点。这三个特性是:1)精英的提拔过程 2)
精英功能性责任的维持 3)大众的(政治)参与。

当然,和毛泽东时代的乱象相比,今天的中国已经是一个相当制度化的国家了。但是考虑到当前中国社会的实际需求,中国还存在着明显的不足:因为任何一个政治体制的特性只有当既与一套规范化的理想标准(normative ideals)一致又能够有效执行时才可以被说成是“制度化的” 并能够随后有效地执行。以这个标准衡量,宣称中国已经实现了制度化的证据是站不住脚的,而且这种制度化在未来似乎也不会在中国最终实现。诚然,自1949年以来,中国经历了不止一次的“(政权)巩固─(政权)失败”的循环:政权制度化的局限在以前就被提出过,并且相应地,“集权的逻辑”也一再被提起。类似的故事似乎又要上演,
在适当的时候,就会削弱那些在中共十六大上表现出来的制度化。


制度化现状

亨廷顿(Samuel P. Huntington)将政治制度化归纳为政治体制的一种规定特征(given feature)获得了适应性,复杂性,自主性和一致性特性(traits)的过程。而这种特征可以是一个过程,一种制度或者一条准则。当制度化已经渗透了整个政治体系的时候,亨廷顿认为,它就会产生一个有效率的,有权威的及具有合法性的政府。2


虽然这一定义足以说明政府的有效性和权威性,但亨廷顿几乎肯定误解了威权背景下的合法性问题的特殊性质:他没有全面理解,对于上一段提到的一个政治体制要具有合法性的那些特征来讲,都必须符合国家压倒一切的规范化解释。(这里需要强调,这一情况在一个多元化的国家中很容易被忽视。)如果一种规定特征缺乏一个广泛的规范性正当理由,那么那种特征就将削弱国家自身的合法性。这种“规范化的一致性”与亨廷顿所假设的那种一致性是有区别的,亨氏假设的一致性仅是指政权内部人之间的功能性理解,而不是整个社会内部的共识。


因此,为了对一种规定特征进行制度化,政治制度化必须具有效能增强和规范趋同的特点。举一个反面例子,中国政府“严打”反犯罪运动中经常使用的群众抓捕手段在抓获罪犯方面是极为“高效”的,但是它对程序正义的破坏直接反驳了中国发展法治的承诺。


有关精英提拔的最好证据来自一本中文名为《第四代》的书,该书令人信服地以2002年领导权移转的内部档案为依据。3 该书提供的信息反驳了提拔过程制度化的表现。它表明,权力易手的顺利进行更多地与实行家长制的邓小平的强大遗产有关,而不是与制度化有关。邓小平1992年指定胡锦涛为接班人消除了政治领域唯一的权力继承斗争。 为了确保胡锦涛接班,邓小平和胡锦涛的支持者宋平仍健康地活着。相应地,十六大的表现似乎更是一种偶然发生的副产品而不是一种体制性的产物。


《第四代》特别指出:

1997年,作为驱逐其自由派对手乔石的手段,江泽民规定70岁以上的人不得在政治局任职。当时已年届71岁的江泽民将自己排除在了这一规则之外,虽然他宣称自己会在2002党代会上退休。但从2001年到十六大,江默许一些军方领袖、党内学者和亲近的助手宣扬江泽民可以再次打破规则并继续在位的观点,但这一努力失败了。不过江泽民还是成功地将另一位自由派、在1989年特殊背景下进入政治局常委会的68岁的李瑞环逐出了政治局。这些对于规则的、依然没有公开或者说含糊不清的挑战使很多人对规则的延续性产生了疑问。


挑选接班人的权力被江泽民、李鹏、朱镕基三位最高领导人垄断(薄一波、宋平也在幕后也发挥了很大的影响)。影响力的集中与全体21名政治局委员均有决定权的正式规定背道而驰,也代表着能够缓和共产主义政权集权危险的,同时也是中华人民共和国倡导的“集体领导制” 的失败。

个人忠诚远比个人价值重要。胡锦涛、曾庆红、罗干、吴邦国、贾庆林、黄菊和李长春,政治局9常委中这7人的升迁是建立在派系忠诚的基础上,尽管他们为官的缺点已不是秘密。4 只有温家宝和吴官正的升迁是以个 人价值为基础的。在一个多元的政治体系中,个人忠诚作为官员任命的基础既是规范可以接受的,也是容易推行的。这是因为,负责任命的官员不是自行当选就是被自行当选的人任命的。但既然中国共产党在中国的垄断着权力,在各层级确立个人价值主导的任命制的规范化理念就是与中国共产党的上述地位相矛盾的。但这一理念没有得到有效推广,明显失败的任命也是产生分歧和抗议的原因。
由于高层领导人对于党内正式的提拔规则感到不爽,这一规则遭到了漠视 。 应于2012年掌管政治局常委会的三个“第 五代”干部的代表就是这种情况。尽管没有在1992年成为中央候补委员,李克强还是在1993年当选为团中央第一书记。 薄熙来未能成为当地代表团的十五大代表,却成为了大会的特邀代表。习近平在十五大上进入了中央委员会,而此前他也未能当选大会代表。

在精英的功能性专业化这一问题上,《第四代》一书最早将目光投向了困扰中国精英政治的众多争夺官职的斗争。尽管政治局常委通常被指派特别负责某一领域(经济问题、国内安全、外交等),但这些分工仍旧不是被推托就是被忽视——这意味着亨廷顿式的政治制度化所需的“自主性”在很多重要的政策层面遭到了抛弃。


精英专业化的失败在几个功能性领域彰显了出来:


• 经济议题:经济事务的处置权归总理,但在中共中央政治局常委意见不一致的地方是可以扭转这种安排的。所以,例如在1999年的时候江泽民就通过召开来自四个主要区域国有企业干部的会议几乎从朱镕基总理那里拿到了任命国有企业管理层职务的权力。

人事与组织:这一职责(任命国有企业管理人方面)对派系调动的重要性使其频繁地成为争议的焦点。在1993年至1997年之间,人事与组织事务方面的有力人物是江泽民一派的曾庆红,他在当时还不是政治局成员。在此期间,主管这方面事物的政治局常委胡锦涛为了保证自己未来的继承地位不得不接受这种代权行为。

反腐败:党内高层腐败案件的处理程序仍然是一种政治上的权宜之计,用来掩盖高层的派系斗争,也就是说主管反腐败工作的政治局常委只是出于政治理由而被选中的执行人而已。由于这些原因,即便表面上看去真的是在对高层腐败案进行起诉,对党的合法性来说也不会有增进,这一点已经成为普遍的认识了。

精英阶层之下的人群的政治参与有着能够减弱威权政体的集权带来的不良后果的巨大潜力:民主赤字的后果至少能够被这种参与剩余”(participation surplus)所部分抵消。作为次精英阶层不断制度化的证据,学者们引述了村民选举、民众上访以及地方立法机关的作用。然而在这些证据中没有哪个能够符合制度化的有效性与 一致性这两个标准。我们可以举一些常见的例子来看:

不可否认,村民选举被证明有效提高了中国近一百万个村庄的治理水平,并在农村地区树立了国家的权威。 但它们缺乏规范化的一致性:在一党制国家中,政治竞争必须受到严控。与此同时,维持这种控制就意味着党必须破坏掉它建立起来的那些真正的竞争规则,比如说违反它自己在村民选举方面实施的政策、判决那些无法接受的选举结果为无效、或者在自行其是的村庄里秘密植入党的控制。选举的引入可能部分是由于一些中央政府官员企图背地里试行民主的一种策略,但这种偷偷试行的做法只能前进到对党应当独自执掌政治权力这一占统治地位的规范化理想标准开始带来严重压力时为止。

地方与国家的立法机关在它们试图发挥在监督政府工作方面的作用时,也会遭受到同样规范化的不一致性(normative incoherence)。既然中国的党国体制不接受让渡政治权力的观念,这些立法机关就只能始终处于虚弱的境地。在那些它们试图发挥作用的极少数例子中,比如说否决一项法案、一桩任命或一份政府报告,都存在着对要去做什么有着近乎可笑的困惑。不像在村民选举中,被允许让渡的行政权力至少能够变得有效,中国的立法机构始终被党所牢牢控制,以至于大部分也都无法通过有效性的检验。

信访体制据说遵循着一种普遍的规范化观念:即人民应当被允许提出建议来帮助改善党的工作。2000年,作为一个准国家部门的新的国家信访局成立了。但由于整个程序最终还是依赖于党自身对监督工作选择性的接受,而不是依赖于被让渡权力的有规则实施,因而对民众上访的处理依然是极为反复无常的。

因此,到目前为止关于其制度化显示出的证据无疑是十分有限的。仅仅不存在混乱还不足与构成制度化的理由; 制度化还必须具有效能与规范化的一致性的明确存在。中共虽然从政治无序中解脱出来,并实现了一种非正式的平稳,但它并没有更进一步。这样做的结果就是,传统认识中那些伴随着非民主政权的问题———不具合法性(illegitimacy)、弊政、腐败、以及精英阶层的不稳定性——在中国依然大量存在。仅腐败一项据估计就可能消耗掉了10%-20%GDP。精英阶层的不稳定性明显表现在派系斗争与意识形态争端上,而它们构成了江泽民执政时期的主要特征,比如说就有不少于六名的政治局成员在其间遭到清洗。所有这些都显示出中国在制度化方面的尝试在很大程度上是失败的。


制度化的未来

也许更加恰当的问题是未来会有什么变化。中国国家层面如此脆弱的制度化规则是会得到加强,还是会失败?换句话说,我们是否能够预期一个渐进的民主化时期将克服目前体制下的低效性与不一致性?

就其定义来讲,所有民主巩固过程都始于那些还不够牢靠的变化,而它们可能被视为相关行为者之间的权宜之计。只有随着时间推移这些变化确实能够扎根下来并为普遍接受时,才能转变为规则。但这同时也始终存在着相反的可能性,而我认为这种情况才更有可能在中国出现:即这些新的进程最终会由于集权的逻辑而必然遭到失败。

举例来说,关于精英提拔的问题,很容易想象那个70岁退休的规则会逐渐变得更加制度化。正如在中共十六大权力交接斗争中所看到的那样,还是有一两个持异议者试图破坏这一讨价还价的结果。到2007年中共十七大召开时,作为强硬派的罗干将超过70岁,而胡锦涛的竞争对手曾庆红也将到68岁。他们都代表着强大的派系。而当最终权力的争夺进入白热化阶段时,规则的维持将是不稳固的——如同全世界范围内的威权主义政权已经证明过的,并将再次证明的那样。占有权力的欲望越是强烈,这些规则就会越加不稳定。

同样,择优提拔的方式,肯定有助于把更多有才能人带入到更高的职位上。但在地方一级,提拔过程通常是取决于贿赂的,而在精英层面,这一提拔过程仍然是为政治派系变幻莫测的情势所决定的。要改变这些模式需要通过未经审查的媒体,反腐败的功效,或政治权力的下放这些实质性的水平层面的措施来进行监督,但这些要件似乎没有一样是中共接下去可能会采取的动作。要改变大范围的腐败也需要类似的发展,这对中共来讲同样也是不可能的事情。

当涉及到村民选举的时候,就部分选举出的村委会主任而言,党的领导人将倾向于对满足任何有效性方面的迹象保持警惕。这类民选官员的出现,作为一个不容易去吸纳或颠覆的群体,将不可避免的提出党是否应该修改其支持分享政治权力方面的规范这类疑问——这种路径就是台湾、南韩、泰国这些强大的威权政权之前所走的那种道路。但是这样一种“自愿性退场”(voluntary withdrawal)不太适用于是类似中共这种虚弱政权的情况。
5 一个更为可能的路线是当新的政治团体开始以竞争方式获得越来越多成功的时候,党将继续暗中破坏村民选举。正如Paul Brooker已经提到的那样,引入了真正地方选举的威权政权“可能最终将面临不得不找出一种不太公然的非民主方式去阻碍一个正在通过与执政党竞争取得极为成功表现的政党。”6

这种困境也有助于解释为什么,尽管其不断的保证,中共却一直没有为超出乡村层次的直接行政官员选举的扩张来背书。例如,乡镇长级选举分散化的试验一直都为党的领导层所批评,尽管他们在那些举行选举的地方受到了普遍的拥护,并且在很大程度上回应了乡镇层级治理正在发生的危机。

至于人大方面,他们当然在许多领域里都改善了治理。但通常都是在违反党的意愿获取权力之后才做到那样的。在他们已经改善政权合法性的地方,只是因为他们的成员已经完全被党所吸纳了:人民代表大会可以改善治理水平或是提升政权的管制力度,但无法两者兼得。

在每一个情况中,不管是乡镇选举还是人民代表大会,党都被迫在有效性与一致性之间做选 择。而它几乎总是选择后者。


(政治)循环与(政权)失败

许多人都写到了自1949年以来中华人民共和国的政治循环现象。尽管个人的和历史的偶发性往往可以解释这些周期的具体时间点,但导致了每次巩固后出现政权失败的根本动力,正是“集权的逻辑”:在政治危机,政治失灵(political dysfunction),或政治继承的时期,任何已经被慎重下放用来改善治理和精英政治稳定的权力,很快就被收回控制。总的来讲,自1949年以来可以看到四个不同的循环:

•    巩固阶段一(1949-1956):中华人民共和国的建立
•    失败阶段一(1956-1961):从反右运动到大跃进饥荒
•    巩固阶段二(1961-1966):从大饥荒中恢复
•    失败阶段二(1966-1976):文化大革命
•    巩固阶段三(1976-1986):政府和党的制度以及法律的重建以及扩张
•    失败阶段三(1986-1994):学生抗议运动的兴起引发了精英在改革方向上的分裂:重新恢复为由党的元老进行统治
•    巩固阶段四(自1994年以来)党的元老的死亡以及法治和政府专业化的扩展 ;加入世界贸易组织

此外,对有关这些周期的文献所做的粗略分析表明,研究中国政治的学者们一直都太容易把每个阶段诠释为是线性变化 (linear change)。例如,1978年的时候,在被我称为巩固阶段三的初期,就出现了一篇名为“中国的现代化以及继承政治”(Modernization and Succession Politics in China)的文章,文中对未来的不确定提出了一些警告,并进行了很多现在正在(十六大期间)做的讨论。7 1989年后的文献与此正好相反,往往着重强调接下来的政权失败。

追踪特定阶段的起伏以及把它们与之前的阶段进行比较当然有很多值得一说的地方。危险在于相信这些阶段是不可逆转的这种看法,要知道威权政权理论尤其是中共历史普遍显示出,它们不是这样的。苏哈托(Suharto)的印尼可能是最好的反例,正当它似乎透过90年代中期制度化的新形式逆转了趋势并巩固了其自身统治,表现出“稳固的以及具有高效率”之时,这个政权却反而失去了权力。8

如果我们应该更留心地一直去寻找 1989年之后所出现的政权巩固的迹象,在上述纲要里处在失败阶段四交点位置的时候,我们就也应该更留心地寻找当前政权失败的迹象。这类迹象可能包括了中 共中央政治局常委在一项诸如台湾或地方选举这些关键政策议题上的公然决裂;像江泽民或李鹏这种已退休的领导人在公众中再次出现;或是一名政治局委员在类似 国内安全这类功能性领域上失去权力。

一个新的政权失败阶段会导致什么超出了本文所要探讨的范围。但是一句忠告可以顺便用来做为结语:制度性失败并不 预示着政权崩溃。中国的强制性机构的实力——600万警察以及士兵还有公民社会的虚弱确保了中共将不会衰落下去或被推离权力宝座。以政治迫害以及社会镇压为形式的悲剧一直都是中华人民共和国政权失败阶段更 为典型的结果。

与此同时,还有另一种后果可能把中国从这些政治循环中解救出来:那就是一个民主突破(democratic breakthrough)。制度失败提供了这样的机会,这种机会往往是由于随之而来的治理危机而产生的,这对改革派精英来讲,就意味着以承诺政治开放而策划出一个政权的解脱(extrication of the regime,译者注:政权解脱表示转型发生时既有政体的规则被废止,但是威权统治者仍有机会参与协商下台的谈判条件)局面出来,这是走向民主的第一步。但这么一来具有讽刺意味的是,中国最好的民主的希望可能处在非常矛盾的处境,这就使得当前的制度化变得是如此棘手的。



注释:
1. The expression "the logic of concentrated power" refers to Robert Dahl's invocation of the "logic of equality"—the drive toward widespread participation and responsible political power that Dahl sees as inexorably resulting from a starting assumption of political equality among members of a society. See Dahl's On Democracy (New Haven: Yale University Press, 1998), 10.
2. Samuel P. Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968), 12, 2.
3. Zong Hairen, Disidai (The Fourth Generation) (New York: Mirror Books, 2002). It is the basis of an English-language book I coauthored with Andrew Nathan, China's New Rulers: The Secret Files (New York: New York Review of Books, 2002). We address the authenticity of Disidai at length in the introduction to our book.
4. These shortcomings are explicitly acknowledged in official party documents. See Andrew Nathan and Bruce Gilley, China's New Rulers—for Hu Jintao, 68; for Wu Bangguo, 102; for Luo Gan, 110; and for Li Changchun, 114.
5. I provide a sustained treatment of the likely course of democratic breakthrough in China's Democratic Future (forthcoming).
6. Paul Brooker, Non-Democratic Regimes: Theory, Government and Politics (Basingstoke, England: Macmillan, 2000), 115.
7. Kenneth Lieberthal in Journal of International Affairs 32 (Fall 1978): 239-54. The article noted the "startling results" of post-Mao consolidation resulting from the "strong . . . cohesion" of the leadership and its drive to "reinvest the party with its previous authority and competence." It did, however, warn that it was "too early to say" whether the process was irreversible.
8. R. William Liddle, "Indonesia: Suharto's Tightening Grip," Journal of Democracy 7 (October 1996): 70. Cited in Larry Diamond, Developing Democracy: Toward Consolidation (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999), 262.


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来源说明:本文1.0版本来源译者的志愿翻译者团队。

收录说明:本文已经收录到“译者文集”中,同时进入“译者频道—看中国”索引。

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