西班牙《外交政策》 缅甸：开放之年

核心提示：缅甸自2011年3月开始的过渡进程在政治改革和经济改革等方面都有进展，不同种族之间也开始了艰难的和解过程。这种改革的重要性及其速度让人怀疑其可持续性。在这一过程中，缅甸各方需要西方及其亚洲邻国的支持。

原文：无

作者：国际危机研究组织

发表：西班牙《外交政策》双月刊7－8月号

本文由译者志愿者译自纸媒，无原文，未经校对

缅甸在半文官政府执政的一年当中进行了全面改革。这个曾经历50年的专制统治的国家开始了自上而下的过渡进程。总统吴登盛在今年3月1日的讲话中明确表示，改革的目标是引入"真正的民主"。

4月1日的议会补选成为政治上的里程碑。昂山素季和她领导的全国民主联盟通过一场无可辩驳的胜利重回官方政治舞台。全国民盟成为最大反对党。虽然该党在议会中所占比例不高，权力平衡也尚未发生改变，但这一事件具有极大象征意义，并可能推动政治生活更加活跃。

鉴于改革的速度和影响，有人开始对这一进程的可持续性提出疑问。但政治精英毕竟已就必须进行根本变革达成共识，基本消除了发生倒退的危险。改革似乎不是在国际社会的压力下启动的，而是缘于国内因素。随着缅甸迈出西方期盼已久的步伐，帮助缅甸确保这些步伐的方向成为国际社会和多边机构的任务。

改革的广泛性

近一年半以来，缅甸变化很快。这些变化不应被认为是单独发生的，而是总统、政府和立法机构共同努力的结果，目的是使缅甸走上民主、和平与繁荣的道路。

政治和解始于吴登盛2011年3月的一次讲话。他在那次讲话中对军政府提出批评，要求搁置分歧，为国家福祉共同努力。随后，他采取了一系列具体措施。2011年8月，他与昂山素季会面，说服她相信自己希望缅甸发生积极变化。为了使全国民盟和昂山素季更快返回官方政治生活，吴登盛修改选举法，撤销一些禁令，其中包括禁止被关押人员参加政党等内容。今年1月5日，全国民盟实现合法化。

吴登盛还邀请流亡人员回国。最近几个月，已有多位高级别活动人士回国。但大多数人都是访问性质，但一部分人会留下来。经过一年中的多次大赦，大多数政治犯被释放。规模最大的一次大赦发生在今年1月13日，共有300人获释，其中包括多位高级别的持不同政见者。选择这一日期是为了让被关押的持不同政见者有机会参加选举，加入政治进程。其中一些人后来代表全国民盟竞选。

立法机构成为变革的真正推动者。在某种意义上，这得益于议会领导人尤其是联邦议会人民院议长吴瑞曼的影响力。他作为改革派领导人赢得了声誉。在已经采取的措施中，最突出的是2011年11月4日颁布的政党登记法修正案和2012年3月9日生效的劳动组织法。后者明确了罢工以及成立工会和独立企业家组织的权利。

然而，大部分立法者缺少相关经验和知识，程序效率低下，加上立法计划过于雄心勃勃——制定计划的速度与决定的速度相当，使相关进程的效率和进展受到怀疑。

除了颁布关于结社和集会自由的新法律，缅甸政府还采取措施扩大言论自由。2011年9月，政府取消对3万个网站的禁令，缅甸互联网用户得以自由浏览网页并首次接触互联网上的政治内容。用户还可以登录"脸谱"、推特、YouTube等网站以及个人网页。唯一仍被禁止浏览的是含有色情内容的网站。

 

政府还放松对纸质媒体的审查。2011年12月，有54种报刊获准出版，其中大部分是贸易刊物。这项措施是同年6月允许200种体育和娱乐刊物出版的延续。然而，新闻出版仍需事先经过审批。编辑们表示，他们的文章仍会受到审查，虽然力度比过去低，但许多内容他们依然无法自由报道。有迹象表明政府将在2012年内取消审查制度，并根据新媒体法用媒体自律委员会代替。

 

吴登盛还根据关于成立国家人权机构的巴黎原则，设立国家人权委员会。到2011年低，该委员会成立不到3个月就接到1000多次投诉。大部分案件都获得受理，多名不法行为责任人受到审判。然而，该委员会的独立性及其对军队不法行为的处理效率也受到了一些质疑。

 

2011年取得的进展为达成初步停火协议奠定了基础。与各民族团体有关的几乎所有武装组织都签署了协议。这项协议主要由两个和平团体推动达成，一个隶属于议会（由联邦团结与发展党成员吴昂东和吴登梭领导），另一个由总统任命。目前已有11个武装组织签署了停火协议，唯一仍未达成任何协议的重要组织是克钦族独立组织。

 

政府坦言，为了确保持久和平需要继续前进。除了加倍努力并与克钦族独立组织达成停火协议，最根本的是建立更广泛的政治对话机制，听取各民族团体的意见和诉求。为此，政府宣布将分三步走。第一步是与所有武装组织和相应地方政府达成停火协议，建立互信和安全的氛围。接下来政府将与各个组织进行更广泛的对话。在已经实施开始实施第二步中，政府与克伦民族联盟的对话尤为重要。尚未启动的第三阶段目标是召集各武装组织代表和相关人员，制定一项长期政治协议，商讨修改宪法，赋予各组织更大自主权，使各民族团体更多参与资源分配和未来遣散武装组织成员等事务。

 

政府已经启动在过去受冲突影响地区安置无家可归者，并为逃往泰国的难民和居住在其他国家的侨民回国提供便利的雄心勃勃的计划。

最紧迫和艰巨的任务之一是改革并巩固奄奄一息的经济。政府已经做出提高养老金、改革税收以及控制缅元过快升值等重要决定。缅元升值对农业和制造业造成了严重影响。目前政府已开始进行货币改革和旨在规范外国投资的法律改革。

2012年4月1日新财年开始之际，缅甸当局在国际货币基金组织的技术支持下，实施有控制的汇率浮动制。当局还在建立中央银行能够介入并影响汇率的银行间外汇市场。外汇交易基准价被定为820缅元兑1美元，上下浮动幅度为2％。同时，政府使用800缅元兑1美元的汇率对公共帐目进行重新计算。这已经非常接近黑市汇率，而过去官方汇率为6缅元兑1美元。以新汇率计算2012－2013财年预算，意味着销售天然气和其他资源的外汇收入将首次精确反映在政府帐目上。

同时，缅甸还引入新的投资法，允许完全由其他国家控制的企业进入缅甸，并制定新的财政刺激措施，允许外国人以商业目的购买土地，同时保护外国投资不被国有化。

这些经济改革措施是足以影响这个国家治理方式的深刻而广阔变革的一部分。政府还取消了公众舆论不支持并可能对环境造成负面影响的能源项目，包括中国企业在克钦邦承建的密松大坝项目和土瓦附近泰国公司计划建设的大型燃煤发电厂项目。这两个项目生产的大部分电能原本都计划出口。

政府对公平发展也给予了特别关注，特别是消除贫困和通过土地改革等措施促进农村发展。来自政府的消息称，政府有意与私有部门合作，建立普遍性的医疗保险系统。

变革中的选举

 

4月1日的议会补选共涉及45个席位，其中包括37个人民院席位、6个民族院席位和2个地方议会席位。这些议席原本属于担任公职的联邦团结与发展党成员（大多数担任部长和副部长）和宪法规定必须放弃立法机构代表席位的人。

共有17个政党和7名独立候选人参选。其中联邦团结与发展党候选人有45人，全国民盟有44人，民族团结党有22选人，全国民主力量党有11人，其他政党均未超过4人。由于补选席位仅占全部议席的一小部分，这次选举不会打破立法机构中的权力平衡，立法机构仍将被联邦团结与发展党控制。然而，有两个原因决定了这场选举的重要性。首先，这场选举验证了新政府举行自由公正选举的意愿和能力。第二，这场选举标志着政治和解的到来，反对派领袖昂山素季和全国民盟在2010年遭到抵制后最终得以参选。

总体上，这场选举比2010年的选举更加自由，部分得益于已经进行的改革为民众提供了能够自由参与政治和表达观点的氛围。然而，多个政党称选举存在舞弊行为，包括全国民盟被禁止使用某些公共场所，选举计票工作被发现存在问题，一些死人被计算在内，有的人的名字多次出现，还有一些有投票权的人被排除在外等。

缅甸政府邀请了东盟、欧盟、美国、澳大利亚、印度和联合国的代表监督投票过程。这一举动是史无前例的，但由于发出邀请时间太晚，没能确保投票进程受到独立有效的监控。但观察员指出，小规模违规行为并没有对结果造成较大影响。

全国民盟在选举中获得大胜，赢得43个席位，并成为最大反对党。昂山素季在她所属的高穆选区得票率超过85％。联邦团结与发展党仅赢得1个席位，而这个席位全国民盟并没有参选。掸族民主党则在掸邦选区击败全国民盟，赢得1个民族院席位。

选举结果表明昂山素季和全国民盟显然受到了广泛支持。虽然赢得的席位不多，但这场胜利使全国民盟具备了在议会为民众发言的资格。但全国民盟的胜利可能为议会中的许多人敲响了警钟，预示着2015年的大选可能会出现类似情况。

国际社会的反应是积极的。联合国秘书长潘基文称，吴登盛总统用勇气和眼光使这些进步成为可能。欧盟高级代表凯瑟琳·阿什顿表示，希望随着改革的推进，欧盟能与缅甸建立新的合作关系。东盟则要求国际社会考虑取消对缅甸的经济制裁。关键是把这些支持的话语变成推动变革的实际行动。美国国务卿希拉里·克林顿已经宣布任命新的驻缅甸大使并成立人道主义援助团。她还鼓励私人组织参加其中，并减少对缅甸官员前往美国的限制（今年4月，美国和欧盟都宣布暂时取消对缅甸的部分制裁措施）。

未来的挑战

缅甸正在进行的改革的速度和深度，使这一进程的可持续性受到质疑。实际上，改革的可行性可能会受到一系列因素的影响：

（一）来自保守派的威胁。任何改革进程都会有人受益，有人受损。一个很正常的问题是，那些无法从改革中获益的人将抵制变革。然而，倒退的威胁可能被高估了，原因有三点：

首先，虽然吴登盛总统是改革进程的总设计师，但关于谁有权控制政治和经济改革存在共识，他们是政府总统、人民院议长和武装力量总司令等。其次，改革进程已经取得很大进展并获得极大支持，已经不可能阻止这一进程或扭转其方向。对邻国正在发生的迅猛变化有所了解的缅甸民众，非常渴望加入该地区卓越的经济进程。第三，没有证据表明存在某个保守派组织，只有个别对改革进程怀有个人或政治目的的个体。例如，某些联邦团结与发展党成员可能对更加自由和公正的选举环境心存忧虑。民族主义色彩最浓的人可能对可以被解释为向西方让步的举措感到不适。还有些一人或许对与昂山素季和全国民盟和解存在不同看法，尤其是在4月的立法机构补选后。

虽然没有证据表明改革派与保守派之间存在明显分裂，但领导层内部的确出现了个人对立。最突出的是总统吴登盛与人民院议长吴瑞曼之间的矛盾。两者的矛盾并不是因为改革方向——两人都是重要的改革推进者，问题在于谁是各项改革的关键决策者。

（二）政府的管理能力。缅甸政府严重缺乏管理的能力和技巧，特别是中层和操作层执行新政策的能力。未来两年缅甸将迎来两个地区性重大事件：2013年承办东南亚运动会和2014年担任东盟轮值主席国。这两个事件象征着缅甸重返国际舞台，缅甸正在进行相关准备。加入东盟计划于2015年启动的经济共同体，同样要求缅甸大规模重建经济、金融和贸易。

（三）经济。半个世纪以来，政治改革第一次为民众带来了真正的希望。他们期待这些改革能转化成可以感受得到的生活水平改善。大部分缅甸人仍生活在极端贫困中，既没有机会，也无法享受社会服务。

由于缺乏可信赖的经济数据，经济运行缺少透明度，加上政府机构欠缺管理技巧，引入变革可能会意外导致经济危机。需要在快速进行改革的命令和确保有时间采取正确措施之间找到平衡。紧张的立法日程和领导层内部的矛盾，使经济立法成为一项极其复杂的任务。

（四）民族团体之间的和平。有可能扼杀经济进程的第三个问题是民族团体之间的冲突。其中包括两个问题。第一，新的冲突可能会对政治造成冲击。克钦族独立组织与政府停火谈判失败为其他和平进程投下了阴影。如果不考虑克钦族独立组织，相当于把克钦族排除在外，那么启动旨在倾听民族团体诉求的政治进程可能会成为一场冒险。在与克钦族独立组织达成协议前推迟政治对话，同样会带来问题。停火将从根本上变得脆弱不堪。某些地区重新开战将严重打击改革进程。

 第二，再次爆发冲突还会对经济造成负面影响。在60年的冲突中，受影响最大的是远离经济中心的边境地区。缅甸为维持一支庞大的军队以及动荡地区发展滞后付出了高昂代价。然而，大多数缅甸人居住在中部地区，既没有目睹过冲突，也没有考虑过这一问题。此外，边境地区现在已经不再遥远，这些地区毗邻几个经济发展最快的国家，因此这些地方的稳定对缅甸未来的经济至关重要。

 一些最重要的项目正在边境地区和潜在的不稳定地区展开。例如连接新的深水港皎漂和印度洋以及中国昆明的石油管道，靠近中国边境的高速铁路网和多个水利项目，泰国企业在缅甸南部承建的包括一座炼油厂、一座现代化深水港和一条与泰国相连的铁路在内的土瓦大型工业园项目，由印度开发、旨在改善两国交通并为印度东北部地区与印度东海岸之间交通提供替代选择的加拉丹项目等。对于这些正在进行的任何一个项目来说，新的冲突都将造成严重的经济损失。

国际社会可以做什么

一切迹象表明改革进程受到了内部考虑的推动：重建经济并终结多年来的孤立状态的需要，以及在严重依赖中国的背景下平衡对外政治和经济关系的需要。现在，随着期盼已久的变革开始发生，国际社会需要用自己的支持确保变革的成功。

多年来，大多数西方国家出于人权和民主原因对缅甸实施了严厉经济制裁。到2011年底，大多数西方国家政府承认缅甸正在进行重大改革。希拉里·克林顿11月30日开始对缅甸进行历史性访问，使这一立场得到确认。

西方可以通过许多方式支持缅甸的改革进程。例如，通过提供政治支持加强改革推动者的地位，利用双边机制或多边机构为经济建设提供技术支持，与缅甸军方对话以推动改革进程，继续解除制裁等。

对于东南亚国家，长期处于沉默状态的缅甸正在重新评估对外关系。这个国家的地缘战略价值正在提升。由此可以预见，缅甸与中国之间密切的政治和经济联系也将被重新评估。印度和日本正在加强与该国的关系。中国则对缅甸的战略转变表现出相反的立场。两国关系将不像过去那样密切，但中国外交部门部分人将这一趋势解读为缅甸正在回归更加传统的外交政策，并认为北京仍将是缅甸的重要盟友。

缅甸与东盟的关系也在发展。东盟过去把缅甸当作一个政治问题源，认为缅甸作为成员国损害了东盟的声誉。2014年担任东盟轮值主席国（2006年缅甸曾在外部压力下被迫放弃）将成为缅甸在东南亚地区获得新地位的证明。同时，缅甸还承诺加入东盟经济一体化进程。凭借多个成员国管理政治过渡和经济改革的经验，东盟可以从中扮演重要角色。

最后，联合国不应置身于缅甸的过渡进程之外。由于为联合国贡献了第一位亚裔秘书长吴丹，与联合国的关系曾是缅甸对外关系的基石。随着缅甸的改革开始涉及与人权和关键政治利益相关的问题，该国与联合国的关系将越来越重要。

 许多年前，国际社会要求缅甸进行变革。现在，变革已经到来，国际社会需要提供支持。如果不这么做，只会使这个国家最保守分子的地位得到加强，领导变革的人被削弱。

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