2012年2月7日星期二

《外交政策》 2012年的欧洲:无可为庆

核心提示:认为2011年对欧洲来说是糟糕的一年?2012年可能糟糕得多——如果欧洲领导人不能认真处理好以下六个问题的话。

原文:Nothing to Celebrate | Foreign Policy
发表:2012年1月4日
作者:CHARLES GRANT
本文由"译者"志愿者翻译并校对

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欢迎来到新的一年。在欧洲,新的一年看上去不太乐观。即使对欧元和欧洲经济进行最乐观的预计,2012年也将是经济紧缩、衰退、失业率上升和生活水平下降的一年。经济形势愈是恶化,欧洲人就愈有可能起来反对欧元、欧盟、移民、自由贸易——以及相互对抗。

欧元区危机似乎还将持续很久。原因之一是欧元区领导人在经济原理问题上的思想分歧。在德国和另外几个国家盛行的观点是,大幅削减公共开支并进行以刺激生产力为目标的结构性改革最终将带来增长并治好欧元区的恶疾。然而,在英国、法国和南欧,很多著名的经济学家认为德国的这剂药会弄巧成拙。他们解释说,欧洲问题的根源在于欧元区内部的不平衡——不仅有南欧的经常账户赤字,还有德国的经常账户盈余(几乎占2011年GDP的6%)。按照德国的办法,消除不平衡就要在南欧紧缩财政并削减工资,这将导致进口和对外资需求的减少。这种方法的问题在于,它将导致——至少在短期和中期——生产减少,以及由此产生的难以承受的债务负担。这将增加政府无力偿还债务的风险,从而威胁全欧洲银行的偿付能力。

因此,德国的反对者认为,在欧洲边缘地区进行的结构性改革应当结合刺激需求、特别是主要国家需求的努力。他们指出,市场已经开始像担心这些边缘国家的偿付能力一样担心它们的增长能力了。帮助这些欧盟的边缘经济体的方式不仅包括外国援助和投资,还包括实现德国经济的平衡,使德国能够更多地(特别是从欧洲伙伴那里)消费、投资和进口。

这样的观点在德国的很多圈子里都很难被接受,特别是如果它们是由英国人提出的,德国人会理直气壮地说,英国人连自己的经济都没管好,对通胀毫不关心。一些德国人认为,对南欧人过于慷慨会鼓励以过度消费为表现形式的道德风险。他们认为,欧元区危机的根源在于政府破坏了欧盟的赤字规定。(事实上,在5个陷入危机的边缘国家,只有希腊在危机显现前的数年里严重违背了3%的财政赤字限制。)因此,在2011年,德国人迫切希望欧盟通过立法对政府借贷进行更严格的限制,2012年,他们将推动在一份新的条约中写入类似规定。

很多欧盟国家的政府认为德国的这种经济分析并不周全,德国总理安格拉·默克尔关于新条约的提议毫无根据。但他们赞同德国加强财政约束的计划,希望更严格的规定能防止南欧人过度借贷,从而使柏林感到安心并为拯救欧元尽一切努力。从短期来看,这意味着使德国不再严厉反对欧洲央行为恢复金融市场信心而购买陷入麻烦的国家的债券或提供援助借款。从长期来看,这意味着通过一种共同借贷机制,如发行"欧元债券",让所有国家共同承担使用同一种货币的成本。当然,在2012年之初,德国领导人还远没有要采取这些政策的表示。公共意见可能会限制德国领导人这样做,但如果德国不对他们的一些经济原则做出让步,很难想象欧元能坚持到什么时候。

欧元危机还将持续下去的第二个原因是领导力低下,不仅是德国,全欧盟都存在这个问题。今天的丘吉尔们、莫内阿登纳们、吉斯卡尔们、施密特们、德洛尔们在哪里呢?整个2011年,欧盟领导人的峰会一个接一个地举行。每次他们都为欧元危机提出一个新的"解决方案"。每次采取的措施都被证明太少了,也太晚了。

金融市场开始怀疑欧盟解决其货币问题的能力。全世界的政府也都开始怀疑这一点。美国、中国、印度、巴西已经呼吁欧洲领导人拿出更果断的行动来。

不过,还是有希望的。因为欧元区失控将造成可怕的后果,银行动荡、契约岌岌可危、经济产出减少。同时会出现资本控制、边境检查和意料之中的保护主义行为。统一市场和欧盟如果还以目前的形式发展下去可能只有死路一条。因此,政治领袖们——即使他们不那么英明——希望维持欧元地位的愿望十分强烈。

最终,德国领导人将不得不在拯救欧元还是看着它毁灭之间作出选择。2011年底,爱丽舍宫的一位官员告诉我:"我们认为,到了最后关头,德国人将出手拯救欧元。但我们担心到那时候已经为时已晚。"

那么,现在——在为时已晚之前——欧洲领导人必须在2012年为之奋斗的6个重大问题是:

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1、欧盟的全球声望正在下降。在阿拉伯世界动荡不堪、东欧邻国(如乌克兰)民主化进程停滞不前的时刻,这一点更加可悲。欧元危机消耗了欧盟政府的时间与精力,并且让欧洲领导人显得软弱无能。尽管对利比亚采取了军事行动,他们还是没有把向北非新兴民主国家提供帮助作为紧要任务。欧洲软实力的极为重要的一部分,即它作为一种模式的吸引力,正在渐渐消失。这使欧盟在对世界其他地区的事件施加影响力时越来越力不从心。

财力限制导致欧盟不得不削减对欧盟军事任务的资金投入,波斯尼亚和非洲之角等一些地区的行动严重缺乏人力和物力。在波斯尼亚,目前仅有约1200名欧盟维和人员,虽然这支部队的军事指挥官说他们需要更多人手。欧盟指挥官们还说,他们需要12艘军舰在非洲之角打击海盗,但目前他们的军舰数量还不到这个数字的一半。华盛顿开始更多地把欧洲视为一项责任而不是一个伙伴,欧洲的失误可能把美国经济再次拖入衰退。欧盟领导人不再信心十足地宣讲发挥能力或影响力,不管是欧洲单独行动还是与美国一道。相反,如果经济危机进一步恶化,欧盟甚至可能不得不在自己的地盘上对付失败国家和安全危机。

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2、欧洲正在分裂成越来越多的小群体。在欧元区内,一边是为援助计划设定条件的3A评级国家,一边是无法轻易借到钱的债台高筑的国家,它们不得不接受前者的条件。2011年,德国及其北欧盟友(如芬兰和荷兰)与南欧国家间的对抗变得激烈起来。在欧元区外则有"预备加入的国家",如波兰、拉脱维亚和立陶宛,它们准备将来加入欧元区并愿意接受欧元区的原则约束,还有一部分国家不在欧元区内也不准备加入欧元区,如丹麦和瑞典。

再剩下的就是英国,它既不想加入欧元区,也不想加入任何需要接受财政约束的欧洲俱乐部。2011年布鲁塞尔峰会之后,欧盟开始向着一分为二的方向发展,一边是准备加入政府间财政契约的国家(几乎包括所有欧盟成员国),一边是置身事外的英国(可能还有少数几个国家)。欧盟内部的分歧越严重,尤其是如果欧盟机构被向政府间决策发展的趋势所削弱,其决策过程就越有可能变得混乱而低效。如果一份有着独立程序的政府间财政契约与欧盟并存,单一市场的完整性将面临严重风险。

"可变几何"是不可避免的,它的意思是每一项欧盟政策并不能在每个国家都得到执行,在申根协议、欧元和欧盟防务问题上,这已经得到印证。但欧盟应当尽量避免出现这样一个两层结构,其中一个核心集团拥有自己的机构和程序,这些程序不仅适用于欧元管理,还适用于很多其他政策。这种结构既损害了单一市场,也损害了相互间的信任,而后者能够增进欧盟的实力、凝聚力和效率。

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3、欧盟委员会已经不是过去的那个欧盟委员会了。与成员国相比,过去20年里,负责制定政策和监管市场的欧盟委员会的力量一直在不断弱化,而金融危机和欧元危机加速了这种衰败。默克尔和法国总统尼古拉·萨科齐——而不是欧盟委员会——领导着欧洲应对这些危机。几个大国为化解欧元区危机慷慨解囊,它们不会对欧盟委员会言听计从。它们已经把自己的角色限制在新的援助机制内。如果新的财政契约生效,那将是一个比欧盟更紧密的政府间机构——欧盟委员会的作用将更小。

欧盟委员会力量弱化事关重大:它致力于扩大和监管单一市场,同时坚持执行竞争政策。事实上,这几项首要使命使它失去了巴黎和柏林的支持。欧盟委员会在考虑欧洲共同利益方面比任何一个单一成员国做得都好,因为它在能源安全和气候变化等问题上做了大量的工作。它还是小成员国的朋友和保护者,这些成员国担心法国、特别是德国的主导地位。

当然,欧盟委员会会犯错。它有时候过分关注维护自己的特权。同时,目前的欧盟委员中几乎没有一个说话有分量的重量级政治人物。欧盟委员会的力量越弱,它让欧盟集中注意力应对长期挑战、为小国说话和保卫单一市场的能力就越低。

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4、英国正在走向欧洲边缘。在英国加入欧盟的近40年里,它的影响力从未像现在这样低。英国对欧洲一体化的反对态度、国内经常发生的关于欧洲一体化恐惧症的政治辩论以及没有在欧盟内部结交到朋友的失败让英国变得孤立和不受欢迎。就连那些在自由贸易、减少国家经济干预或大西洋主义等实质性问题与英国观点一致的国家也不愿意被视为英国的同盟。2011年12月峰会上的外交失败让英国失去了所有国家的支持,这也是英国影响力下降的表现。

导致英国人对欧盟越来越反感的因素有很多:移民问题,欧盟被认为是罪魁祸首;欧元区危机,表明欧盟领导人软弱无能;一系列给伦敦这个金融中心造成影响的监管政策,其中一些政策被视为受法国和德国利益驱动而制定;当然还有那些小报们,它们不遗余力地为欧洲一体化恐惧症煽风点火。

像公共舆论一样,保守党对欧洲一体化的怀疑目前比以往任何时候都深。很多保守党成员希望对欧盟成员条款进行重新谈判——这是对"退出"欧盟的更委婉的说法。现在推测英国会在10年内退出欧盟似乎也不是没这个可能。英国首相卡梅伦和现在的保守党领导人并不希望英国退出欧盟,但下一代领导人上台后可能会干脆实现该党成员的心愿,就是否退出欧盟举行全民公决。

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5、法国在欧盟历史上第一次成为二号人物。在欧盟成立后的大部分时间里,法国和德国都是肩并肩的领袖。然而,金融危机和欧元区危机暴露了法国经济相对落后于德国的事实——特别是法国银行的资本化程度相对较低、财政赤字更高、出口能力较弱,这些因素导致法国的借贷成本更高。

默克尔和萨科齐表面上依然步调一致,一同制定着让欧元区其他国家紧随其后的决定。但在有关欧元的大多数重要问题上——是否应当制定新的条约,是否有必要发行欧元债券,是否允许欧洲金融稳定工具从欧洲央行借款——德国的意见占了上风。萨科齐的战略似乎是拉拢德国,以便能够影响政策的细节,从而维护法德仍在平起平坐的假象。

2011年12月的欧盟峰会是法国难得的一次取得小胜。默克尔原本希望全部27个欧盟成员国都同意缔结新条约,而萨科齐更赞成建立仅有欧元区国家加入的新政府间机构。由于英国反对新的欧盟条约,萨科齐的提议获得支持,但他必须采纳德国的意见,允许欧元区以外的大部分国家加入这个新机构。

法国反对党社会党领导人对萨科齐对德国人如此言听计从提出严厉的批评。社会党总统候选人弗朗索瓦·奥朗德表示,他将对财政契约进行"重新谈判",减少对紧缩开支的关注。然而,这项契约将在今年5月法国总统选举第二轮前缔结,如果奥朗德获胜,他将不得不接受萨科齐已经签署的条款。法国不再领导欧洲的想法可能加剧了法国人的欧洲怀疑论。国民阵线的玛丽·勒庞是欧盟和欧元的坚定反对者,而欧盟和欧元的困境已经令她获益颇多。这位国民阵线领导人在总统选举中支持率的上升有可能促使主流政治家抛弃深化欧洲一体化进程的想法。

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6、德国在历史上首次毋庸置疑地成为欧盟的领导者。但是,德国是否知道如何去领导欧盟则完全是另一回事。很多德国人还不适应这一角色。德国的政治家们正在慢慢学习领导者应该承担的责任,或许太慢了。他们之中几乎无人向公众解释欧元对德国经济有利:如果欧元崩溃,新的德国马克将迅速升值,削弱德国出口商的竞争力。他们还应当指出,欧元是德国为轻而易举的统一所付出的代价,它已经成为德国在战后的欧洲身份象征。

德国的邻国要求它承担起责任的呼声越来越高。正如波兰外长去年11月在柏林所说的:"我们要求柏林承认,它是当前一切安排的最大受益者,因此,它应当承担最大的责任,使这些安排能够维持下去……我对德国力量的担忧远少于我现在开始的对它的麻木态度的担忧。"

2012年伊始之际,一个健康的欧元区应具备两个要素。首先,它要求边缘国家的政府致力于结构改革,为未来的增长打好基础。自去年年底以来,希腊、爱尔兰、意大利、葡萄牙和西班牙政府都开始这样做了(尽管这些政府的持久性还远未确定)。其次,一个健康的欧元区需要德国采取必要步骤,保证欧元的生存。但距离批准欧元诞生的马斯特里赫特峰会已经过去20年,德国的伙伴们仍在等待这个欧洲巨人整装待发。

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