译文:裴敏欣:《中国陷入困境的转型:发展型独裁体制的局限》全书导言部分
作者:裴敏欣
译文来源:China's Trapped Transition:The Limits of Developmental Autocracy Introduction(1-16)
中国滞后的政治开放反映在一些被广泛使用的国际指数评比中中国获得的低分数上。The Polity IV Project一贯都把中国列为世界上最为威权的政治体系之一。17 同样,自由之家(Freedom House)的调查将中国视为最“不自由”的国家。事实上,中国在1990年代的排名比1980年代的还要略微靠后。18 来自调查全球腐败观念的非政府组织透明国际(Transparency International)的数据表明,中国被视为最为腐败的国家之一。19 评估来自腐败、低法治水平、官僚主义、不履行契约和剥夺财产等方面风险的国际风险手册(The International Risk Guide)也用一种混合视角看待中国。中国在1984—1997年间的排名说明,该国的腐败状况更加严重,官僚主义的程度却没发生改变。在积极的一面,该手册指出,中国的法律体系在很低的基础上有了稳健的改进,不履行债务和财产剥夺的风险也降到了可以忽略的水平。20
各种对治理水平的衡量都确信中国关键的公共部门是落后的。在由世界银行的Jeff Huther和Anwar Shah于1998年完成的一份“治理品质排名”("quality of governance ranking")中,中国在80个国家中排在倒数第三。中国得到了39分,与埃及、肯尼亚。喀麦隆、洪都拉斯、印度尼西亚、巴基斯坦和尼日利亚等治理状况糟糕的国家的得分相近。21 在由世界银行的Daniel Kaufmann、Aart Kraay和Massimo Mastruzzi对199个国家1996—2002年治理状况的评估中,中国与公认的弱国分在了一组。22
在“意见与责任”这项调查中,中国位列186位,只是稍稍领先于失败国家和多数压制性国家,与安哥拉、白俄罗斯、越南、沙特阿拉伯和阿富汗相当。中国落后于俄罗斯、乌克兰、印度和墨西哥等多数前苏联集团国家和发展中国家。在“规制品质”排名中,中国排在了116位,同档的还有尼加拉瓜、柬埔寨、巴布亚新几内亚、埃及和马里,落后于印度、墨西哥和俄罗斯三个传统的虚弱规制型国家。在“控制腐败”排名中,中国位列111,与哥伦比亚、埃塞俄比亚、伊朗和罗马尼亚同档。尽管中国的表现要优于俄罗斯,它在控制腐败方面仍落后于印度、巴西和墨西哥。中国在另外三个治理指数上得分稍高。在“政府效能”方面,中国排在了71位,稍领先于俄罗斯和印度,与中国同档的还有纳米比亚、克罗地亚、科威特和墨西哥。在“政治稳定”方面,中国位列78,与白俄罗斯、墨西哥、突尼斯和古巴相当。在“法治”上,中国排名94,与墨西哥、马达加斯加和黎巴嫩不相上下,介于俄罗斯和印度之间。23
然而,这些排名不应忽视1970年代晚期以来中国政治体制发生的实质性且在很多方面具有积极意义的变化,尤其是在精英政治、制度发展、国家与社会关系方面。在这些变化中,有的是出于经济改革的需要被迫在统治层上做出的,有些是国家政权启动的政策或社会压力的产物。结果,经过近20年经济改革之后的中国政治表现出了制度多元主义、对公共空间有限度的容忍以及草根阶层民主参与的初步显现。
就积极面而言,后毛时代的政权终止了大众恐惧,也极大地遏止了国家对社会的渗透。个人自由和社会流动有了实质性的扩展,开放了只存在有限选择的政治参与渠道,自治性的公民组织也已经被允许在政治领域以外的范畴存在并发挥自身的功能。24 在精英层面,后毛时代的领导层重建了稳定政权所需的多数基本的制度性规范和程序。这有助于在改革时期维护精英阶层的团结和政治稳定。25 推进经济改革和维护社会稳定的需要也激励了当权者去进行有限的司法改革,并开始对中国的经济、政治和社会行为产生了影响。26
中国初级制度多元主义的另一个发展趋势是全国人大(全国性立法机关)和地方人大决策权的扩大。中国一开始就将加强人大作用视为恢复在文革中遭到破坏的宪政秩序的必要步骤。政府立法机关的加强得到了其自身政治动力的推动。因此,中国立法机关在其宪法权力上有了更大的自主性,获得了相当高的政治地位。27 尽管后毛时代压制了体制性民主改革的诉求,但迫于维护农村地区秩序的政治需要,国家允许就村委会这一农村地区基本行政层级中的政府进行选举。作为始于1980年代以来有限政治实验的新政治制度,农村选举在1990年代末已成为一项得到全面确立且受当局全面监控的制度。尽管多数实施选举的地区未出现有效的民主治理,尽管规模过小且带有试探性,但它的确是威权国家朝向更大幅度的政治参与迈出的第一步。28
不幸的是,这些有限的政治开放迹象还是没有改变后毛时代政权作为一个一党制独裁政体的界定特征。在许多方面,这些变化没有被压制,这大多是因为它们未对中共对政权的垄断构成直接挑战。事实上,这些变化是符合中共短期目标的。因此,中共掌权的情况下进行的政治改革必然是在其在施加了严格限制的条件下进行的。实际上,这些限制阻碍了有效法律体系的发展,限制了立法机关的宪政功能,制约了农村自治政府的成长,限制了公民社会的兴起。因此,即使对外部观察者来说,后毛时代的政治改革就其最坏的情况来讲是矛盾丛丛的;而就其最好的情况而言也是一系列试探性的、局部的,并且极有可能遭遇失败的肤浅措施——因为它们在任何意义上对中共的政治垄断地位都构不成挑战、限制和削弱。在中共掌权的情况下,民主转型几乎是一种遥不可及、不切实际的前景。29
转型掉入陷阱
市场改革与一党制的保留,两者的结合产生了冲突和矛盾。对中共精英来说,他们不是选择了回避或就是不愿直面这其中的启示。例如,在排他性的政治和掠夺性政策的背景下,执行市场导向的经济政策使中共愈发近似于一种自利型的统治精英,而非代表劳动人民利益的无产阶级政党。
对于中共的变化,被罢免的前总书记赵紫阳敏锐地观察道:
问题在于,中共是建立在列宁主义基础上的政党,在财产具有合法性且受法律保护之后,中共在市场经济条件下控制着全国所有的资源。中共不可避免地要走向腐败。掌权者必然要将所控制的社会资源转为私人财富。这些人形成了一个庞大的利益集团。中国已发展出了最糟糕的资本主义形式。西方资本主义在其早期也是罪恶的,但其能够逐步变得更具进步性。而当今中国的那种最坏类型的资本主义已无法变得更具有进步性了。30
当然,中共自身的利益与其宣称的改革目标间还存在着其它不可调和的矛盾:如建设社会主义市场经济与依法治国。考虑到市场经济离不开最低限度的法治,而后者需要对政府权力进行制度性制约,这就与中共为保留最高政治权力进行的独裁形成了矛盾。中共实现中国社会现代化的雄心也留下了这一有待回答的问题:社会的新自主性如何能受到国家的尊重和反复无常的政府的保护?中共对独立的、组织化社会利益的畏惧使它未能做好准备,来面对这些可能出现的势力,而后者正是发达工业社会的必然产物。
这些对中国脱离共产主义的转型至关重要的未解决的矛盾是中国政治、经济、社会不断升级的紧张状态的源头。在理论层面,这些矛盾的加剧使人产生了中国能否像其东亚邻国那样沿着一种新威权主义的发展道路最终成为更开放社会的疑问。31 在政策层面,这些紧张状态使后毛时代统治者采取的政治和经济政策越发难以持续。中国向市场经济以及某种潜在的民主政体的转型冒着掉入“局部改革均衡”(partial reform equilibrium)陷阱的风险。在这样的均衡中,经过局部改革的经济和政治制度支撑着一个迎合一小撮统治精英需求的混合式新威权主义(hybrid neoauthoritarian)的统治秩序。32
国家能力的削弱
中国国家能力的削弱,集中体现在了中国政府在维持关键性职能上的日益恶化的表现,那些关键性职能通常被认为对一个国家的效率来讲是关键性的,包括有:财政收入的汲取,关键公共品(public goods)的提供,信息的收集,以及法律和规则的强制实施。56 在一定程度上,中国的国家能力下降的迹象被权力和无效率之间的悖论所捕捉到了。虽然中国国家看起来是制度上不受约束的,集权化的,并且是无所不在的,但其施行政策和执行规则的能力却遭到其不一致性、内部的紧张局势以及脆弱性的严重限制。政令不畅或低效率政府指令的现象在中国新闻界上被广泛报道。它包括中央政府所制订的法律和政策遭到了地方当局的藐视,政府官员随意违反法律和法规,以及一直困扰着合同的执行,法院的判决以及国家法律实施的地方保护主义的做法。57 这种中国政治独一无二的特点很适合用碎片化的威权主义来形容(fragmented authoritarianism)。58
当然,是市场以及政权转型释放出的力量导致了国家能力的削弱,正如其他国家在转型阶段所展示的经历一样。由于回归改革前的原状(status quo ante)是不可行的,透过旨在调适国家的组织结构以及国家职能去迎接新的经济和政治挑战的制度性改革,国家作用的复苏才可能实现。因此,国家能力的削弱很可能是政治体制改革失败的结果。中国失控的官员腐败就是一个恰当的例子。统治精英不愿意去改革有瑕疵的国家制度产生了系统性腐败的状况,这又反过来进一步削弱了国家的效率。
然而在解释国家能力的削弱上,还有着比腐败更好的解释。最重要的因素就在于扭曲性、不确定性以及不稳定性建构到了界定国家权威性质以及界限的三项关系中:党-国家关系 、中央-地方关系以及国家-市场关系。这些事关重大的关系的不确定性,直接影响了国家的效率。例如,执政党凌驾于国家、高高在上,削弱了各级国家机器的权威,并限制了其履行日常行政职能方面的能力。当中央和地方的国家机关由于缺乏可靠的能够奖励合作和惩罚作弊的制度导致了不断进行的投机行为时,中央和地方关系的流动性在国家内部产生了大量的承诺,信息,以及协调方面的问题。其净效应则是使有偏袒性的司法权和部门受益的私人物品(private goods)的过度供应,而诸如公共健康、教育以及研究和发展之类的公共品则是不充分供应的,这两个现象是同时发生的。同样地,国家与市场的边界之间的糟糕界定创造出了这样一种环境,在这样的环境中国家无法有效履行其基本职能——诸如合同的执行,财产权利的保护以及对于市场秩序的维护 ——与此同时国家倒是越界到了不属于它涉及的领域,诸如投资和经营企业以及在不同的名目下出售其行政服务。
社会与政体关系越来越失衡
认为中国的社会和政治体制已积累了严重的结构性失衡这种想法已经在中国内部广为流传了。59 具体来说,这种失衡是指日益严重的不平等性(社会经济方面的,区域之间的,城乡之间的),统治精英和人民群众之间日益增长的紧张关系,价值观的丧失,以及以精英为基础的排他性执政联盟和弱势群体(如工人,农民,和农民工)越来越边缘化的同时巩固局面。60 由于这些的失衡,有些中国社会科学家警告说,巨大的风险已经在中国社会逐步积累起来了。引述的说法则是认为公众不满不断上升,失业率不断增加,不平等性越来越高,王绍光,胡鞍钢,丁元竹认为中国已经进入了一个新的社会不稳定时期。61 孙立平,他是一个社会学家,已确定这些失衡导致了中国社会越来越不稳定的社会分化现象。62 不可避免地,这种失衡反映在了国家与社会关系之间的紧张不断加剧上。这集合层面(aggregate-level)的数据和新闻报道都显示了,集体抗议、暴力冲突事件以及各种形式蔑视和抵制国家权威的行为的发生次数在数量上的急剧上升。
很明显地是,作为社会不满的表达方式,诸如抗议这种行为表现很可能是由经济转型所伤害到的社会群体,如农民和城市国有企业工人,遭受的困苦遭遇的产物。(事实上,来自这两个社会群体的抗议占占了集体暴动事件的多数。)集体抗议和个人抗争在频率,规模,和强度上的日益升高也揭示了在转型期间中国政治制度的缺陷造成了这些压力的累积。在中国的背景里,管理国家公务员的政治问责体制的失败很可能是国家-社会紧张关系不断升高的一个关键肇因。习惯性滥用他们的权力以及小型的专制每天都在做制造受害者的犯罪举动的国家公务员们,使得国家呈现出掠夺者的状态,并使普通公民直接接触到了国家压制行为。在这样的一个体制中,当能够解决他们问题的制度性机制,诸如法院、新闻媒体以及政府官僚机构都是不具回应性的、功能不充分的或是呈现为失灵状态的(dysfunctional)话,私人怨气在这样的体制积累到一定程度时更可能通过暴力表达方式来寻求解决。
此外,中共抵制民主改革的结果导致了政治参与和利益代表的有效渠道的缺乏,从而造成了一种环境,在这种环境中不能捍卫自己利益的社会团体被迫要采取高风险性质的集体抗议的方式去发出他们的要求以及获得补偿政策的希望。即便在缺乏组织化的社会利益代表这种情况下,那种体制性缺陷的总和还是会导致一种朝向暴力性质的集体抗议的系统性倾向性。64 国家-社会紧张局势的积累和增加预示着中国的政治稳定出了问题,尤其是产生出这种紧张局势的动态使得执政的中共陷入到了一个几乎无望的困境中。由于中共首先做出的对于政治改革的抵制,加剧了国家与社会关系的紧张,而不断升高的紧张局势又增加了任何改革都可能出现失控局面这种风险,从而阻挠了共产党对于政治改革所做的承诺。政治瘫痪进一步刺激了国家-社会关系的紧张因为个人与集体的不满持续在积累,使得未来改革的风险也升高了。中国封闭的政治体制以及局部改革的经济里存在的这种困难的挑战以及深植于结构里的问题,进一步抛出了这样一种疑问,即中国是否能持续其具有活力的经济现代化。为了在本书中解决这一疑问,我将首先在理论层面探索一个掉入陷阱的转型的肇因以及动态。建构起来的理论层面的框架接下去就将引领四篇实证性的章节的探讨,那四篇章节检视了中国局部政治和经济改革所造成的病症。
在建构第一章的框架时,我将引用经济发展与民主化之间关系的理论,由国家-社会主义转型的理论以及掠夺型国家的理论,第二章分析了统治精英对于政治改革的构想以及推进方式,并评估了自1970年代以来各种制度性改革的效应。第三章批判性的重估了渐进主义改革的经济遗产并试图去展示中国背景下零碎改革的隐性成本以及它们背后的政治逻辑。第四章追踪了在后毛时代中国的国家掠夺性的权力下放并探索了要为一个分权化的掠夺型国家的失控症候群负责的基本的制度肇因。第五章则关注一个掉入陷阱的转型的后果并且强调了体现为一种掉入陷阱的转型的中国的一党制所面临的三种困难的挑战:不断下降的国家能力,受到削弱的执政党的动员能力,不断升高的国家-社会之间的紧张关系。在最后一章中,我讨论了中国转型经验的理论性和政策性启示。
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