2010年1月15日星期五

外交事务:发展与民主

原文:Development and Democracy
译文:外交事务:发展与民主

作者:Bruce Bueno de Mesquita、George W. Downs
2005年9/10月号

劳牛译
推友 @Freeman7777 校对



富裕起来了,但并不更自由

自二十五年多以前邓小平开放中国经济,从而开创了一段蓬勃的发展时期以来,在西方很多人都以为政治改革会随之而来。当时预言,经济自由化会导致政治自由化并最终迎来民主。 


这种预言不仅是就中国而发的。直到最近,传统智慧都以为,不管在哪儿,经济发展都会无可避免(而且相当快地)迎来民主。最简单地讲,这种论点认为:经济发展会产生一个受过教育并富于企业精神的中产阶级,而这个中产阶级早晚会要求掌握自己的命运。最后,即使擅长镇压的政府也会被迫让步。


长久以来,世界上几乎所有最富有国家都是民主的这种情况成了这种理论的明证。不过近年来的历史把事情弄复杂了。现在的事件表明,经济发展同一般所称的自由主义的民主(liberal democracy)之间的联系实际上相当弱,而且可能变得越来越弱。虽然在已建成民主制度的国家中,更高的人均收入有益稳定这一事实不变,但富裕的独裁国家越来越多了,说明单单有更多的财富并不会自动转化为更多的政治自由。全球各地的独裁政权的情况都显示,它们能在一面取得经济发展成果的同时,避开迫使其放松政治控制的压力。这种现象最显着的例子莫过于中国和俄罗斯了。虽然过去二十五年里中国经济急速增长,该国的政治实处停步不前的状态。在俄罗斯,虽然克里姆林宫近期勒紧了政治缰绳,国家的国经济表现却同时有所改善。


这两种趋势的重叠——一面是经济发展、一面是政治自由萎缩——不仅是一种历史的奇象。这重叠使我们看到了一个不祥而往往被阐释得很差的事实:在暴政国家(tyrannical states)中,经济发展不仅不是推动民主变革的力量,它反有时而会被用来加强压制性政权。1980年代中国总理赵紫阳认为“社会主义不能避开民主”时或许一直都是对的。但如今各色各样专制和非自由主义的政府(illiberal governments)至少能长期推迟民主来临的实例比比皆是。在过去的半个世纪中,有很多这样的政权经历了广泛的经济发展却并未发生相应的政治自由化。也有独裁者有时不得不引进温和的政治变迁,却成功的限制了变迁的范围,从而保住大权不失。


为什么从经济发展的肇始到自由主义的民主出现,往往会出现那么漫长的滞后呢?答案在于专制政府越来越老谋深算。虽然发展理论家们对人均收入增长会导致民众对权力要求的预想是对的,但他们总是低估了那些暴虐政府挫败这种要求的能力。独裁政府在避免经济增长的政治结果方面越来越长进了——以致如今经济增长非但不能减少它们的生存机会,反倒实际上帮它们存活下去。


这是(国际)发展机构和布什政府都往往忽视了的事实。华盛顿当局兴高采烈宣称:全球化和市场资本主义扩展将最终导致西方式民主的胜利。我们搞不清布什政府对那些反面的例子有什么说法。很清楚的倒是,布什政府需对其在全球推行民主的计划进行反思。此外,一些诸如世界银行那样的发展机构也要对他们提供贷款所附加的条件重新斟酌。单是强调更多经济自由至少在近期是不会带来多少政治收获的。




逃脱增长陷阱的诀窍


独裁者们把经济增长既看作工具又看作陷阱是有道理的。一方面,经济增长扩展了政府资源(税收增加了)和应付各种诸如经济衰退、自然灾害等问题的能力,从而为暴君统治者添寿。短期来讲,经济增长也往往使国民对政府的满意度提高,不大会去支持政权的变更。


不过从长期来看,由于经济增长提升了有效政治竞争者涌现出来的可能性,那会威胁压制性政府的政治生存。这种情况的出现有两方面的原因:经济增长提高了给赢家的奖额,从而抬高了政治游戏的赌注,经济增长也导致有足够时间、教育和金钱去参与政治的人数上升。这两种变化都会启动一个渐渐积聚动力的民主化进程,最终冲破独裁现状的羁绊,取而代之开创一个竞争性的自由主义的民主的局面。


到目前为止,许多西方决策者和发展专家都假定政治自由化基本上是跟随经济增长的脚步前进的,其间只有一点滞后,而只要他们还想让经济有所增长的话,专制政府对此想阻挡也很难。这种观点可以追溯到知名社会学家和政治学家西摩•马丁•李普塞特(Seymour Martin Lipset)那里。是他推广了这样的观念:经济增长通过扩大受过教育的中产阶级而助长了民主。不过,李普塞特也告诫读者说,这进程并非注定发生——它在西欧是靠一套特定的条件才成功的。可惜李普塞特的论着问世以来,多数人忘记了他的这一告诫。


李普塞特的追随者还忽略了这样一个事实:专制政府体并不是在那儿被动观察政治风云变化的;游戏规则其实由他们制订,并依照其利益予以操控。在形成机构、规矩和政治事件方面,他们比一般公民占明显优势。他们比常人想象的要老练得多,他们得心应手地推迟民主化进程,而常常还能同时取得经济的继续增长。




窍门原来在这儿


欲知专制政府的这套把戏如何变,需先了解策略性协调(strategic coordination)的概念。“策略性协调”一词源于政治经济学文献,说的是为了在特定条件下赢取政治权力,人们须进行的一套活动。这些活动包括宣传信息和主张、招募和组织反对派成员并推选领导人、以及发展可行战略以增进集团的实力从而影响政策。


策略性协调是一种很有用的概念,因为它有助解释为什么人们会传统地认为经济增长能增进民主化。这个过程是这样的:经济增长导致都市化和技术与基础结构的进步。这些进步大大促进了新兴政治团体的沟通和招募活动。经济增长也往往导致在教育方面投资的增长,而这就培养了更多有学问、头脑复杂的个人,有利反对派从中招募支持者。不过,策略性协调也有助说明独裁者们何以能够打破或削弱经济发展同民主化之间的纽带。如果当权的独裁者能限制反对派的策略性协调,就能减少敌人把他拉下马的前景。这里可有道机关:为了稳坐江山,独裁者必须在提高反对派的策略性协调成本的同时,使经济协调的成本不至抬得太高——因为那样就会阻碍经济增长并危及政府自身的稳定。


要破这道机关虽难,但绝非不可能。暴力政权通过反复试验,逐渐发现,通过限制某特定分类的公共品(public goods),他们可以压制反对派活动而不至于同时拆经济增长的台。这特定分类的公共品对政治协调至关重要,但对经济合作却不那么重要。通过限制这些产品,独裁者们就为自己筑起了一道屏障以对付经济增长带来的政治自由化。

怎样制止一场革命


这种做法到处可见。来看中国近三年来的一些例子吧。中国定期封锁Google的英文新闻网站,最近又迫使微软(Microsoft)禁止其软件上博客们使用诸如“自由”、“民主”的字眼。这些只是中国严控与互联网有关活动的一连串事件中的近例。中国的措施覆盖面十分广泛,从设立特别的网警组织到限制中国通向互联网的连接闸口数目,不一而足。同时在俄罗斯,弗拉基米尔•普金(Vladimir Putin)总统把全国电视网络置于严密政府控制下,2003年10月又导演了对米哈伊尔•霍多尔科夫斯基(Mikhail Khodorkovsky)的逮捕。霍多尔科夫斯基是抨击普金最突出的批评人士,逮捕后开展了公开的起诉。


委内瑞拉总统乌戈•查维斯(Hugo Chávez)在2004年12月推出法律,使他得以禁止有关激烈抗议和政府镇压的报导,并制订法令,列出长串涵盖广泛的禁则,媒体一有触犯即可被吊销广播执照。越南对宗教团体严加控制,并给一些未经政府许可的宗教(包括罗马天主教、孟诺派(Mennonites)、和某些佛教)团体的领袖扣上颠覆的帽子。


上述事例都涉及对所谓“协调性事物”(‘coordination goods’)的限制。这是公共品中政治反对派要想进行协调时非用不可,但对经济增长影响却相对小得多的东西。协调性事物明显不同于更普通的公共品(公共交通、保健、初等教育和国防)。当后者受到限制的时候,公众意见和经济增长都会受到严重影响。


历史上,压制性政府镇压推行民主改变人士的时候对这两类产品都进行了压制,从而影响了国家的经济。直到1980年代,这在亚洲和非洲都是主要的做法。在今天一些诸如缅甸和津巴布韦那样最贫穷的国家里,情况还依然如此。但近来俄罗斯、中国、越南等政府发现,通过把限制集中针对仅仅是协调性事物方面,他们可以对民主压力釜底抽薪的同时(这种压力一般是经济进步带来的),继续供应经济进步所需的其它服务。


虽然多数公共品的有无会多多少少影响反对派团体的组织和协调活动,但有四种事物才是这些活动最基本需要的。这包括政治权利、更广义的人权、新闻自由、以及获取更高等的教育。


第一项事物——政治权利,包括了言论自由以及结社及和平示威的权利。虽说政治权利多数都是消极性的(negative),也就是说它们限制了国家的干预而不是要求国家行动,尽管有时也还是需要由政府采取某些措施来予以强制执行的,特别是当少数群体发表一些多数人并不喜欢的意见的时候,就是这样。


至于更为普遍的人权,就包括不受随意逮捕的自由以及同人身保护令有关的保护;不受因宗教、民族、种族和性别原因受歧视的权利;以及在国内外旅行的自由。


因为信息的传播可以通过共同的利益把不同的团体带到一起来,一个多样化并大多不受管束的新闻界(及其它媒体形式)对有效率的反对派也至关重要。同政治权利一样,新闻自由也多数是消极性的,因为它一般只要求政府不进行干预。不过也有可能会要求政府行动的——例如向广播、电视台发放许可证、保障公众对这些媒体的接触、以及把官方文件翻译成地方语言等等。


最后,广泛接受高等教育和研究生训练对公民们发展沟通、组织技能,在政治方面获得一席之地也是至关重要的。高等教育有助于培养出一大批反对派领袖,从而增添当政者对手的后备军。


有些独裁政府声称,之所以不能提供高等教育(和其它协调性事物)是因为成本过于昂贵。其实,协调性事物耗资一般并不比其它公共品高,而且比起有的像国防或交通那样的公共品便宜得多。所以说政府在限制协调性事物的时候,目的并不在于省钱,而是在于提高协调的政治成本。其实有些协调性事物压制起来比放开更花钱——例如镇压反对派运动、干扰自由媒体渠道、和制作政府自己的宣传品等。

(专制)成功之道


为更好了解独裁者们和一些非自由主义民主政权当政者们是怎样在维持经济发展的同时又推迟民主进程,我们最近对约150个国家从1970到1999年间提供公共品的情况进行了调查。在从中得出的结果中,有四项特别值得一提。


首先,压制协调性事物是一套行之有效的生存策略(survival strategy)。研究确认了,提供协调性事物会使当政者生存机会大打折扣。同时,提供其它公共品或是对生存机会毫无影响,或是可以使之得到改善。特别是允许新闻自由和保障公民自由则会使专制政府能活过一个年头的可能性减低百分之15到20:这黑白分明的统计资料,有助于说明为什么在发展世界里压制媒体和政治迫害那么盛行。


其次,研究显示当今独裁者们在各项公共品中更倾向压制协调性事物的做法的一致性。从北京到莫斯科到加拉加斯(Caracas),看来专制政府都认清了向本国人民提供协调性事物的危险,它们不提供这些事物的做法如出一辙,令人叹为观止。另一方面,多数专制领袖都看到供应诸如初等教育、公共交通、和保健等其它公共品并没有什么危险性。卡斯特罗(Fidel Castro)积极改善古巴的公共保健没造成什么政治风险,金正日承诺把北韩的识字率提高到百分之95以上也不会造成什么政治麻烦。而这两个政权在压制协调性事物方面都不遗余力。


这项研究还确认,一个国家压制协调性事物越厉害,其经济增长和出现自由主义的民主之间的滞后就越大。虽然有些非民主政权在压制协调性事物方面比别的更出类拔萃,但在压制协调性事物失败与该国成为一个现代的民主国家可能性之间存在着一种相关性那是很清楚的。


这项研究并且发现,除了在最高人均收入的情况下,即使政府压制协调性事物时(记住中国、俄国、和越南),获得显着经济增长也是可能的。当这些趋势同时并存——当国家一面享受着经济发展而一面又在压抑协调性事物的时候,政权存活的可能性显着增长而民主化的可能性消退(至少推迟五到十年)。数据不足使我们难以确定长期经济增长能否把政权推向民主,但至少就短期来讲,经济增长非但不会挖这些政权的墙角,却反而使之更趋稳定。因此,与其把中国看作增长推动自由化规律的例外,不如把它看作是增长一般并不一定推动自由化的象征。

谁在糊弄谁?


发展中世界缓慢的变化步伐使布什政府和其它富裕的自由主义的民主国家政府中的决策者们感到焦虑,希望加快些进程。而发展与民主日益脱节的情况向这些决策者们提出了三条重要的教训。


第一条,也是最显而易见的教训是:决策者们需看到,在发展中世界促进经济增长远非他们以前所相信的,是促进民主的有效方法。压制成性的当政者通过其集体经验认识到,发展是危险的,但消灾避难的办法是有的。通过限制协调性事物,专制者可以达到诸事如意的境界:从经济增长获益而心满意足的权力掮客和军方领导、更多应付经济和政治震荡的资源、以及一个虚弱的、气馁的政治反对派。


第二条对决策者们的重要教训关系到上面一条里所意味着的他们向发展中世界提供贷款和援助时的条件。举例来讲,当世界银行向某发展中国家贷款时提出条件要求该国政府投资于基础设施、保健、或扫盲时,它是相信这些投资会促进经济增长,这可以致使中产阶层扩展而最终导致民主。但这种期望并不现实。这些投资与其说会缩短,不如说更可能延长非民主政府的统治。按目前办法管理的外援更趋于给不民主的领导人撑腰,而不是削弱他们。


这个问题的解决不在于降低经济增长的优先地位或供应标准的公共品,而是去把贷款条件扩大,使之包含接受贷款国要向该国公民供应诸如基本公民自由、人权、和新闻自由等协调性事物的规定。方便公民相互协调和通讯有利于促进政治自由的发展。相应地,在专制者们能得到国际援助前,应迫使他们接受诸如提供更多接受高等教育机会、允许稍自由些的新闻、和开放稍多些的集会自由那样温和的改革。


在提出这些条件时,发展机构不要被人权的定义到底是衣、食、住、保健等基本人类需求,还是个人自由及同时保护少数群体和多数群体利益这样的讨论分散了注意力。独裁者单单喜欢前种定义因为它是最符合他们自身利益的。搞那样的辩论显然是出于谋取私利的考量。广泛的事实证明,政治自由和提供基本必需品是相互联系的;那些尊重公民自由的社会几乎毫无例外地同时也为其多数或所有公民提供生存所需。


我们研究提出的第三条对决策者们的教训事关中东最近的形势发展。伊拉克进行选举,叙利亚撤出黎巴嫩以及后者也进行了选举,沙特阿拉伯宣布要举行地方选举,埃及承诺举行更有竞争性的选举等,都使人情不自禁想把这些看成是民主新黎明降临的象征。但重要的是要保持头脑清醒。观察者请别忽略:过去五十年来为中东专制者立下汗马功劳的那些压制性政策在沙特阿拉伯、埃及、甚至黎巴嫩都没有被明显削弱。倒也不必为此感到沮丧。但那些关心该地区民主进步的人士应该更多着眼那里协调性事物的有无——比如说,对对媒体的管制有多严,或要安全举行一次反政府示威有多难。比起单纯的选举来,这些因素才是转型到真正民主所必不可少的因素。直到这些协调性事物出现以前,美国、欧盟、其它捐助者及援助机构还须为促成转变进行不懈的努力。



作者Bruce Bueno de Mesquita是美国纽约大学政治系主任、胡佛研究所高级研究员;George W. Downs是美国纽约大学政治学教授、社会科学系主任

英文原载外交事务杂志 2005年9/10月号,中文观察首发

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