2010年1月29日星期五

战略与国际研究中心:中国的社会不稳定:原因、结果及其启示

Social Instability in China:Causes, Consequences, and Implications
作者:明克胜(Carl Minzner),华盛顿大学法学院副教授,美国外交关系委员会国际事务研究员和中国国内政治问题专家

本文是明克胜教授参加战略与国际研究中心2006年12月5号举办的Rural Discontent, Rule of Law and Social Unrest in China: Implications for U.S. Policy(中国的农村不满、法治以及社会动乱:对美国政策的启示)研讨会上所发表的论文

原文链接,http://csis.org/files/media/csis/events/061205_mizner_abstract.pdf
译者推特ID:Freeman7777


提要

社会动乱在中国正处于上升态势。公民抗议以及上访的增加相当程度上是由于过去几十年中国巨大的社会以及经济变迁所导致的。然而对中国国家起关键作用的治理缺陷也刺激了社会动乱的增长。中国公民缺乏独立的政治制度去参与会影响到他们生活的决策中去。他们也缺乏独立的司法制度去解决他们对地方官员的怨恨。这类制度的缺乏,加上共产党利用责任追究制对于那些经受了更大或更多频繁抗议的地方官员应用越来越严厉的纪律制裁,这种做法不是把公民的怨恨导入到正式的司法和政治体制中反而把这种不满导引到街道上了。

中国官员严肃的关注着日益增加的社会动乱事件。中国的一些政府机关坚信只要进行经济改革就可以减少社会动乱的程度。其他人则正在试验一系列的改革措施。但是既有的改革仍然维持牢固的党的集权化控制(centralized Party control)的原则,削弱了去解决导致社会动乱的制度性因素的努力。

这份报告建议美国和中国官员。

• 认识到中国现存的政治以及司法管制刺激了社会动乱。

• 认识到中国国内的社会动乱是一件(中美政府)彼此共同关注的事项。

• 以公民对地方官员进行监督这种直接手段替换责任追究制

• 建立针对地方党委权力的制衡机制

• 讨论具体的治理改革而不是去讨论抽象的民主化的原则


我们预计在2006年以及在这之后的一些时期中,中国的社会治安问题可以被控制在一个相当的范围和程度里,并且那种宏观-程度的社会治安可以保持住稳定。但应当指出的是,中国目前的总体水平的稳定已经在一个不断实施严厉的公安措施(严打)的高压环境内实现了,那样的社会秩序的基础相对来讲是脆弱的。

——中国公安部办公厅Zong Shengli, Li Guozhong,“2005年社会治安的形势”

I) 介绍

中国的社会动乱正在一直增长。在2005年夏天的时候,高阶的中国官员宣称“群体性事件”,包括暴动,罢工,示威以及抗议,已经从1993年的8700起增加到了2004年的74000起。2公安部的消息宣称2006年公共秩序扰乱事件相比2005年增长了6.6%,增长到了87000起。3由公民群体所组成的向政府当局群体性上访寻求解决他们的不满,在整个20世纪90年代到21世纪初每年的增长率都是两位数的。正如一位美国学界人士所提到的那样,“到了21世纪初,社会动乱已经成了中国社会被视为正常现象的特色产物。”5

抗议活动人士正越来越多的采取组织化的各类形式去挑战地方官员的各项决策。抗议领袖,通过采纳学自军队的组织化技巧,可以聚集几十、几百、甚至几千名人民去挑战他们视为非法或不公平的地方决策。抗议者通常并不寻求反对中央政府当局所作决策。反而,他们挑战地方决策的根据是因为他们确信那些做法违反了国家的要求,通过试图去敦促更高层级官员的介入去解决他们的不满。基于这些原因,公民抗议当前并没有给中央政府官员的权威形成一种挑战。不断升高的公民抗议确实对于地方官员有效治理的能力提出了挑战,尤其是自1990年代以来抗议领袖越来越多的采取了更多激进化的“直接行动”的技术。6

中国当局严重关注日益增长的社会动乱。2005年年末的时候,中共中央委员会以及国家中央委员会发布了一份内部的指示使社会动乱降低到一定程度成了2006年的一个主要政策目标。7在2006年,当局宣布大型抗议以及上方登记在案与前一年相比的话急剧的下降了。8这些宣示是否准确以及他们是否代表社会动乱的一个持续性降低仍然是不清楚的。中国官方习惯性的禁止媒体报道公民抗议,全国人民代表大会当前正在考虑立法惩罚国内外没有被授权去报道“突发事件” (包括公民抗议与暴动)的媒体。

社会动乱的肇因有哪些呢?部族或种族冲突引发了一些冲突。其他则是公民对于具体的政府作为不满的结果。10中国公民已被带到街道去抗议官员腐败,过度的税收,未支付的退休工资以及下岗工人不足额的补偿金。其他的(抗议原因)则与中国庞大的社会以及经济转型相关联,例如城市化。自从1990年代末期以来,政府为了开发项目征收农村土地以及城市住宅已经变成了公民抗议以及上访的一个越来越重要的原因。公民在这些议题上的不满反映出了一系列的问题,包括正在进行的经济转型,虚弱的对于公民权利的司法保护,以及一个对于贫困、残障人士来讲有限的社会保障网络。

中国日益兴起的社会动乱也与对于国家起着关键作用的治理方面的缺陷有着直接的关联。地方党政人士享有对于媒体、司法、地方立法机构以及村民委员会的庞大的控制。因此中国公民缺乏独立的政治渠道去影响会波及到他们生活的政府决策。他们也缺乏独立的司法渠道去对地方官员限缩他们权利的决策进行制约。结果是,中国公民越来越使用有组织的抗议活动以及敦促高级别官员的介入去规避地方官员的控制而不是通过正式的政治以及司法制度去解决公民的众多不满。

中国的中央当局所使用去评估地方官员的机制也加速了社会动乱的发生。中国的官僚体制为了防治社会动乱的爆发(例如向更高级别当局进行群体性上访)使用了“责任追究制”(“responsibility systems”)去规范地方官员。经受了更频繁或更多次抗议或任内出现了针对更高级别政府官僚体制抗议的官员,受到了更为严厉的纪律惩罚。由于缺乏独立的司法或政治渠道,这样的体制就为公民诉诸街头抗议尝试去解决他们对于地方当局不满的举动创造了激励。然而,因为这样的体制把公民上访以及抗议次数与地方党政官员的职业前途联系在一起,这也就为地方官员采取一系列滥权招数去对付试图公开得向更高级别官员去表达他们不满的上访者创造了激励。公民抗议者和地方官员彼此之间冲突的激励结构(incentive structures)似乎引发了加剧公民抗议的不稳定的恶性循环以及越来越死硬的地方政府的镇压行为。12

虽然中国官员承认地方政府官员的失败是许多公民抗议的肇因,但他们已排除了以政治自由化来作为制度性的回应。一些官员相信只要经济发展就对降低公民不满足够了,其他人则似乎愿意去支持有限度的改革在现存的政治体系中去增加公民参与,但是并不挑战党管制(Party control)这一核心原则。仍然有其他改革似乎真正的增加了政治上的集权化管制并且增强了鼓励公民去诉诸越来越大型的抗议以解决他们怨恨的毁灭性的激励。

中国的威权主义的管制所起到的作用是作为日益增加的社会动乱的一个来源,这给美国官员提供了一个机会去以更有效的方式推动(中国的)人权和政治自由化。面对公民抗议活动增加这一趋势,通过指出缺乏一个独立的司法机构,有意义的选举渠道以及媒体管制彼此之间的联系,美国当局可以令人信服地以更大的政治自由化(建议)去配合中国领导人的核心利益:社会稳定。

自然地,这对那些相信中国国内社会动乱增加是求之不得想法的美国官员来讲是没有多少价值的。它也不太可能会动摇那些在根本上仍誓言中国共产党是中国所有合法性来源的中国官员。但是对于美国和中国官员来讲,认识到中国的政治管制以及增长的社会动乱之间的联系可能会为党的集权化的对中国政治以及司法体制的管制的逐渐自由化作为一种把公民不满从街道抗议转移到其他渠道上的方式进行一种有意义的对话打开了空间。

II) 社会动乱:社会经济的原因以及制度性原因

公民骚乱和公民怨恨的个别性爆发的直接原因是众多的,在2003年的一次采访中,全国负责接受公民上访的最高级别官员国家信访局局长周占顺,举出了上个十年里公民上访以及抗议数量增长的几大主要原因。13它们包括:

改组国有企业,包括不能支付工资以及收益;

农村问题,例如非法税收,非法征收土地以及介入乡村选举;

“与司法有关的”怨恨,例如对于法庭裁决的不认可;

强制城市拆迁和重新安置;

干部的腐败以及非法行为;

环境污染
其他中国官员以及学者一直都在强调这些问题,在2005年11月,温家宝他自己警告说:“在一些领域里,没有合理的赔偿非法征收的农地已经引发了暴动。这仍然是农村地区甚至是整个社会的一个主要不稳定来源。”14中国学者一直强调低工资,未支付的退休工资以及不足额的退休金作为导致大型劳工争端在数量上戏剧性的增加(从1994年的1482起,包含52637名工人)到了2003年的11000起,包含515000名工人。15公民不满的表达通常反应了怨恨的聚集,加上对于政府腐败,过度的税收,干部所做出的肢体虐待行为的不满。16

许多社会动乱的这类来源都根源于最近几十年来大规模的社会和经济变化。17 1990年代经济结构调整导致了来自国有企业所产生的裁员的城市的抗议浪潮。快速的城市化产生了大量涌入的移民工人到城市中,并增加了公民对于雇主无法及时支付其工资的抱怨。与那些社会动乱更为近期的来源相比的话,其他的那些则是更为系统性的。公民对于过度税收的抗议以及可以追溯自中国帝国统治时代的官员腐败。

中国国内的社会动乱反应了更深层的治理问题,政治权力过度集中在党的地方精英手里,对公民来讲缺乏独立的政治渠道去参与能影响到他们生活的决策,以及对个体来讲缺乏能保护他们权利的独立的司法渠道增加了由快速经济以及社会改变所造成的问题的解决难度,例如中国学者一直把劳资纠纷增长不仅与盛行的低工资联系在一起,还与没有政府的监管机构来执行有关规定,没有独立的工会以保障工人的权利联系在一起。18

土地争端:经济以及治理混合刺激动乱的例子
公民在土地以及物产征收这类事件上的抗议证明了经济以及治理问题混合起来刺激了社会动乱的发生。中国的快速城市化以及经济发展已经让政府以及开发商产生了对于用地的大量需求。在城市地区,规划者试图整平整个城市街道去兴建高速公路、购物商场以及经济开发区。在1991和2003年间,上海市当局重新安置了将近120万居民使他们从原先的家里搬迁作为城市开发的部分规划。19都市区域试图去扩大他们的边界,并且通过转换农业用地为新的住宅用地建立起住宅社区。从1991到2004年,将近6600万农村居民失去了他们的土地。20 大型的基础设施工程例如水坝也一直强迫大量的人民进行迁徙。三峡大坝工程已经强迫疏散了1000个村庄和100万居民。21

经济方面的激励是由于中国的物权管理制度而被引入进来的,在土地征收构成社会动乱方面这个因素可谓贡献巨大。在中国的土地管理法(LML)之下,城市土地是国有的,而农村集体组织拥有农村土地。农村居民拥有由地方村民委员会所指定的30年的土地使用权。城市居民对于居民建筑物或他们自己的寓所下面的土地拥有长期的土地租赁权。22

中国的城市化已经增加了那些可能被开发为城市或工业项目的城市土地和农地的市场价值。但是因为公民并不拥有土地所有权本身,他们无法获取这一增加值。城市土地征收的补偿公式是与居民或商业建筑物的价值挂钩在一起的,而不是土地本身。同样地,当当局征收农村农地的时候,他们付出的赔偿是基于庄稼和固定装置的价值,而不是基于土地的价值。迅速升值的城市和城郊土地因而代表了地方政府的一个大型自动取款机(automatic teller machine)。23通过从低收入居民和农民那里征收土地和房屋而只付出很低的赔偿,随后租赁同样的一块土地给开发商则获得大量的金钱,地方政府可以获得大型的收入来源。

这类(经济上的)激励已经产生了越来越多波的征收土地行为以及公民的抗议。在2006年开头5个月,提交到国家土地局之前的涉及非法土地交易的案件的土地总量比2005年同期增加了20%。非法的地方政府批准的土地交易占这类案件的最大宗。24中国官员自身也注意到了官员与开发商之间的腐败关系要为这种趋势的上升而负责。25但是地方政府也面临着不断升高的预算窘境,这是官方税收改革的结果,在1990年代把地税税入从国税税入中分离了。许多地方政府依赖于征地的收入去供应他们的开支。26在地方当局努力去驱逐“钉子户”居民的时候他们经常毫无犹豫会去使用强制、威胁以及暴力的手段。27中国学者注意到了这种趋势的兴起,对于土地征收的抗议已经超过了对于税收的抗议成了农村动乱的最为重要的来源。28

制度性的治理缺陷放大了社会和经济的变动所造成的问题并进一步助长了社会动乱。首先,住宅所有者以及农村居民缺乏独立的渠道去发出他们的声音,使其能在(地方政府)制定规划的过程中被听见。中国许多的政府当局并没有提供提醒给公民也没有提供机会给他们去评论会影响到他们生活的规划或拆迁决策。29公民们缺乏选举机制去影响党政官员所制定的城市规划决策。富有的并且有很好政治关系的开发商因此能够对地方官员施加影响力,导致了腐败以及非法事件的出现。30正如一个建设部官员所指出的那样,一些地方政府“只想到追求建设,而忽略了公民的合法财产权利,降低了补偿金,以及重新安置的标准,过度使用强制措施,伤害了拆迁户的合法利益,并且威胁到了总体的社会稳定。”31

其次,中国公民缺乏有效渠道去捍卫免于他们的合法权利免受侵犯。中国法律允许当局以公共利益的名义去取消土地使用权,征收土地。32但是中国法律以及规定并没有界定何为“公共利益”,这就给了地方当局广泛的裁量权去征收土地,公民无法使用如行政诉讼法这样的法律渠道去驳斥(地方当局的)基本决定。33中国法律也允许公民因为他们遭到驱逐所以可以在由土地管理部门运行的仲裁程序中以及在法庭上去挑战赔偿数额。34但是许多地方的土地管理部门与开发商有着紧密的财政关联,35在利益上造成了严重的冲突。在一些地区,官员指示法院不要去处理涉及赔偿土地征收的案件。36

正常的政府机制去压制由地方党官所支持的非法交易可以证明是没有效率的,需要中央党员高官的个人介入去解决。2006年9月,在一个由国务院总理温家宝亲自主持的会议上公开处罚了河南省政府,并且严厉的教训了郑州市委书记,他非法批准了征收土地以建设成一个新城市大学区,甚至在被国家土地主管部门调查后并接到请求停止的要求之后还照做。37

中国公民的怨恨缺乏独立的政治以及司法制度(去解决)
中国日益严重的社会动乱反映了深刻的制度问题。特别是地方各级政府,所有正式的政治和司法体制都控制在了地方党委书记和一些人大代表的手里。这些个人对诸如地方立法人大,法院,党的纪律委员会,和媒体这样的机构行使了广泛的管制。这种做法把权力集中到了少数个人的手里蕴生出了大量的问题。首先,它允许腐败滋长。其次,它允许地方领导人可以在可能反映地方官员政绩较差的政策败笔方面,去切断能传递给更高阶领导人的信息流通。第三,它剥夺了公民通过地方的司法和政治体制进行有效补救的权利,特别是在(侵犯权利的)源头就是一个地方党委官员的时候。中国公民似乎越来越多地向较高级别当局诉诸大规模抗议和上访,以之作为一种手段绕过地方官员对司法和政治体制的管制,促使较高级别官员的干预去解决他们的怨恨。

中国是一个威权主义的国家,国务院在2005年10月发布的“中国的民主政治建设”(“Building Political Democracy in China”)白皮书中指出:

党委是所有政府和群众组织里的领导核心……透过这些组织里的党委以及干部确保党的政策得到贯彻,党委确保党的提议变成是国家的意志,党组织所推荐的候选人变成国家权力机构里的领导人。38

党在挑选干部方面的规定使地方党委在地方政府,地方人大以及法庭方面拥有提名权。39

政治权力集中在少数地方党委干部几个人手中,这样的情形已经加剧了官方努力的想要去减少干部的数量。在2004年,中共中央发布了明确的指示,要求官员增加使用合并的党、政官员的任命。40这一决定与中央试图消除农业税以减轻农民的税收负担,并减少政府开支发生在同一时间。一个副作用似乎是在一些地方权力集中在了越来越少的官员手中。例如,安徽省岭南乡减少了地方党委成员的数目,从9个降低到了5个。在新措施之下,岭南乡党委书记也成了乡长,同时党委副书记兼任了地方人大会议常委以及地方党委纪律委员会常委两个职务。41

地方党委的管制延伸到了挑选代表进入地方人大以及村民委员会这些允许公民参与的选举体系上面。挑选谁可以作为候选人是在地方选举委员会主导的控制之下,选举委员会使用非透明的做法,以缩小可接受的候选人名单,全国人大法律事务办公室已指出这种举动,“很容易导致在幕后操控选举的做法。”43试图去挑战党提名的候选人的公民可能发现他们自己甚至不能够出现在选票上。44

中国官员确实允许一定程度的公民政治参与,但只是在地方党委机构可以控制和监督的范围之内。一些非党员确实可以赢得地方村民委员会的席位。例如中国人民协商会议这样的“协商”管道就允许非党员在制定政策时提供不具约束力的建议。中国当局最近也一直在试验允许公民参与挑选地方党员干部。然而这类试验只授予了公民在提名潜在的候选人时发出一点有限的声音,但却允许党委除去候选名单上的提名名字,保持党对最终批准结果的控制权。45

在2005年,中共当局转而去取缔中国媒体越来越积极利用一个地区的媒体去对另一个地区的官员进行批评的“异地”报道。根据禁令要求,负面媒体报道首先必须在该报道刊出之前立即送交给高于被批评官员层级的当地党委官员。50

地方党委还对司法机构行使权力。党中央的规定使党的机构拥有负责提名和监督法官遴选的权力。51地方党委则在挑选他们所在地方的法庭正、副院长的时候拥有影响力。52

地方政府对在其管辖范围内的法院财政拥有控制权,并且地方司法官员要依靠地方党委的支持去解决人员以及基础建设方面的需要。53结果是,中国的地方法院已经制度化的失去了动机去处理那些由公民提出的、挑战了根深蒂固地方利益的司法案件,尤其是在那些与地方党官有关联的案件上。

类似这样的制度困境限制了公民获得独立的法律顾问。司法部(MOJ)地方上的分支机构和中华全国律师协会(ACLA)管理着中国法律方面的专业人员,包括律师和法律服务工作者.54试图在敏感案件中代表客户的律师面临了这些组织的职业制裁。在2006年的3月,全国律师协会的官员发布了一份规定意见,这份意见限制公民在涉及10人或更多诉讼人的“敏感的、群体性事件”中获得私人法律顾问。接受这类案子的法律公司必须派遣“政治合格”的律师去处理它们并且报告案子的进展给当地司法部门当局。55中方官员已经关闭了诸如高智NGSHENG律师、郑恩CHONG律师这类律师的事务所,逮捕了他们,给他们判了刑,在他们提供法律援助给公民去分别挑战上海和广东两地的地方官员之后。56

高层腐败的大量例子可以不受制衡直到最高领导人具体的决定计入尤其是在出于政治动机的例子中。

过度垄断的权力掌握在了少数地方上的党委官员手里,加上能制衡他们权力的独立渠道的缺席,已经极端得负面化了治理的效果。首先,它孕育了腐败。因为连例如纪律检查委员会这样的党的内部监督制度,也是从属于地方党委的,57广大的高层腐败的例子是不受制约的除非最高领导人具体的决定去介入尤其是出于政治方面的动机的(腐败)案件。在2006年的9月,党的五中全会召开前夕,党中央开除了上海市委书记陈良宇的官方职务,因为他牵涉进了从市劳保金中非法转移了5亿美元的钱。58

分析家视这个决定为由中国最高领导人做出的旨在阻止前国家主席江泽民的一个重要的亲信的影响力。过度集中权力在少数官员的手里也已经导致了裴敏欣所称之为的“地方黑手党国度” (“local mafia states”)的兴起,在这种“国度”里犯罪分子普遍与政府主要官员结成了联盟的形式,允许他们为了他们的利益任意得操控地方权力。例如,黑社会头子“刘涌”在1990年代期间收买了沈阳市政府17个不同政府部门的官员,涉及的部门涵盖了中级法院;检察院和国税局。59

其次,过度集中政治权力到地方官员的手里使他们会去切断可能反映他们自己糟糕表现的信息向中央当局的流通。这限制了中央有效地应对紧急情况和社会问题。例如,在2005年11月,吉林省委官员阻止新闻媒体报道造成了大规模的苯泄漏到松花江的大型工业事故长达一个多星期的时间。这种拖延限制了国家环境当局应对事故的能力,造成了一个与俄罗斯相关的国际事件,拒绝回应关于为什么市政供水系统一直被关闭准确的信息也导致了在哈尔滨的居民当中发生恐慌。60

第三,地方党委领导人在正式的司法以及政治体制上的垄断权力限制了中国公民经由这些渠道获取有效补救他们怨恨的能力。当授权去征地的党委书记控制了法庭的人员以及资金的时候起诉一个地方政府土地征收的行政案件,法庭为什么要去听取?当党委副书记是地方人大会议常委的时候也同样是负责实施滥用暴力的地方公安局的顶头上司的时候为何要仰赖于地方人大会议(LPC)去挑战地方警察滥用暴力?

地方官员对于司法机构普遍的影响力导致了部分公民不愿依靠正式的司法体制去解决他们的怨恨。一项研究显示中国公民诉诸正式的司法渠道去解决他们的怨恨不到他们所调查案例的2%。61这似乎导致了作为去解决公民怨恨一种渠道的法院系统的萎缩。中国的行政法案件(由公民提出的针对政府机构的案件)总数自1998年的高峰以来一直处于下降状态。62由中国法院所处理的民事案件(公民之间互相提出的案件)的总数大约是400万件,几乎是与1996发生的案件数目是一样的。与此相对照的是,由中国政府造成的刑事案件的总数在过去15年中一直处于稳定上升的状态。63

独立于地方党委官员控制的政治或司法体制的缺席导致了许多中国公民寻找替代的渠道参与能影响到他们生活的政治决策或去获取补救措施以去反抗那些侵犯了他们权利的地方党委官员。一种流行的意见是去上访:在解决地方问题的时候试图通过写信或当面到他们办公室去的做法来引发更高层级地方党委官员或政府领导人的介入。个体上访可能就是一个心怀不满的个体公民访问多个政府局处部门那样简单。集体上访则带有更强的政治色彩,并可能涉及到有组织的、数百或数千人组成的向较高层级领导人发出的、试图展示他们不满的示威游行,罢工,或抗议,尽管官方禁止此类活动。64

中国当局维持了一个密集的信访局网络去接收这类信件。相对于法院,公民更多的诉诸信访体制。2005年公民向全国层级或更高级别的信访局上访了1270万次。与此对照,同年整个中国的司法机构总共处理了800万件案件。65然而由中国学者做出的研究显示,不到千分之二的上访案件真正得到了解决。66尽管如此,中国官员以及西方学者自1990年代初期以来已经注意到了公民上访次数的显著兴起。尤其是,向高层政府以及党委机构的大型上访的数量在近些年一直都在显著增长。67如何去解释这种趋势呢?

责任追究制
中国干部队伍内部管理的做法加剧了中国公民诉诸上访和抗议以之作为一种手段去规避地方党委官员对于正式的司法和政治体制的掌控。党中央使用了责任追究制去评估地方干部的工作表现。这样的体制在诸如地方干部必定遭遇到的经济发展,环境保护,以及社会秩序领域设置了具体的目标。成功则带来职务上的奖励。失败则可能导致批评,惩罚以及升迁失败,或甚至失去党员身份。尤其重要的是在所谓“硬”指标的诸如节育或社会秩序等领域上,失败的话可能就会打消(官员)在其他领域里的积极表现。68

安徽省在2003年颁布的条例显示了使用社会秩序作为指标的做法去约束地方的党委官员。在这样的条例之下,地方党委领导要为50人活更多人民组成的到省会城市去的大型上访,抑或20人或更多人民到北京去的上访接受正式的批评。100人或更多个体组成到省会城市去的大型上访,或30人或更多人到北京去上访,将导致地方官员的停职。69其他地方的责任负责制类似于安徽省的做法,按照大规模上访所针对政府的频率,规模,和层级应用了日益严厉的纪律制裁去对付地方党委官员。70

为什么要这样做?对中国领导人来讲这样的责任追究制主要起到了两个主要治理功能。首先,他们为地方官员去安抚,遏制,或镇压公民抗议创造了强有力的激励,尤其是针对那些有组织的,大规模的指向更高层级政府部门的抗议活动。其次,这些指标有助于更高一级的中共当局解决先前所讨论的委托代理问题,地方党官可以切断公民通往更高级别领导人的信息渠道。如果有来自一个特定县的一千名公民成功地包围省委总部,它就生动地向更高层级的领导人表明了,这个县的治理出现了问题,即便他们一直都在接收来自改地方领导人的积极讯号。不出所料,信访局的其中一个核心职能就是提供上访来自哪些地理区域这样的信息给更高级别的领导人,以帮助确定哪些较低级别的领导人应该受到惩罚。

这些责任追究制建立了一个极具破坏性的激励体系。首先,他们给党委官员创造了
强有力的激励去使用任何一种和所有的措施去压制公民怨恨的彰显。2004年中国社会科学院所作的一份调查发现所调查的半数上访一直遭受了出自地方官员之手的殴打,尽管国家的指示禁止使用暴力以及威胁去对付上访者。72一份2005年由国际非政府组织所发布的报告细述了北京的上访者遭遇到的“猖獗的”虐待经历,以及由当地政府所雇用的“走狗”所实施的为防止公民向中央当局提出上访而广泛使用的非法绑架。73

其次,这样的体制确实为公民经由大规模的抗议活动而不是经由正式的司法或政治渠道去解决他们的不满创造了动机。想像一下你自己处在一个受害的中国农民的境遇,他的土地被一个由地方党委官员所支持的当地的开发项目所征收。聘用一个律师是昂贵的。在地方法院的成功无论如何是不确定的,因为地方党委官员对于地方法院拥有影响力。然而成功地动员大量的同样不满的农民出现在更高层级的政府,给了受害农民一个直接的政治工具去迫使制裁地方党委官员。即使只是一个可信度的威胁说要去发动一场大规模上访就可以给公民在与当地官员就补偿或改变政策谈判过程中一个讨价还价的筹码。此外,因为责任追究制对地方领导人因为出现了更大规模或者是针对更高层级政府当局的群体上访施加了更多的惩罚,他们因此也有效地激励了公民参与到越来越多的社会不稳定行为中去。

这是一种矛盾吗?责任追究制如何可以同时为官员镇压大规模上访创造了激励机制,但也为公民参与其中创造了激励机制?官方镇压的威胁难道实际上不会阻止发起群体性上访的上访者?对于其中一些人来讲,答案的确是:会造成阻止的。群体性上访的带头人通常遭殴打,逮捕,监禁。有些人以组织完全和平的抗议违反了严厉的中国法律对于集会,言论和示威活动的限制这样的罪名而遭逮捕。74有些人因为组织破坏性的或暴力活动,如阻碍交通或冲击地方政府办公室而被判入狱。自然地,当面临镇压的时候一些受害的个人只是选择了放弃自己的上访努力。其他人则适应了这种镇压。成功的群体性上访的带头人,学习使用诸如分权化的细胞组织(decentralized cell organizations),秘密通讯,以及隐藏在支持他们行动的地方公民里这类策略,以便成功地逃避官方的镇压,同时继续开展工作,组织群众上访。

III) 启示
中国的政治和社会的管制刺激出了社会动乱的不稳定循环。首先,这些管制似乎导致了正式的司法系统的萎缩,使中国公民诉诸了其他措施去解决他们的怨恨。人们可能期望过去十几年当中中国的人口增长,经济发展以及快速的城市化将会导致越来越多的公民利用法庭作为一个支点以解决他们的怨恨。这似乎并非是解决问题的关键。正如先前所提到的中国的民事案件自1995年以来一直处在停滞不前的状态,而行政案件1998年以来一直都在下降。作为对照公民上访以及群体性事件自1990年代以来一直都在稳步上升。

其次,党利用责任制去监督地方官员并且对公民来讲缺乏独立的政治或法律渠道去解决他们的申诉似乎刺激了群体上访在规模和范围上的增长。学者在整个1990年代一直都提醒中国群体性上访的快速增长。就单拿河南省来讲,1999年间的集体上访的发生情况几乎是1992年的2倍。75

其他研究则显示群体性上访的增长甚至在个体性上访已经保持稳定数字时仍在发生。上访的增长倒并不是平均散布在每个政府部门。反而上访的目标越来越集中于中国官僚体系的更高层。例如,在2002年到2003年之间,向国家信访局的群体性上访增加了40%。76所有这些现象正是人民希望通过官方利用责任追究制所要建立的激励结构。

第三,上述激励系统似乎产生了一批能够调动数百名、有时甚至数千人的专业化的抗议带头人,去参加群体性上访以反对地方政府的滥权行为。这些上访的带头人往往是多次上访活动中的强悍的,经验丰富的老兵。许多人通过入伍已经取得了组织化的经验。一些上访带头人依靠法律和条例去合理化他们的呼吁。但并非所有人都具有甘地那样的正直道德。一再与地方当局以及一系列官方滥权行为发生冲突,往往确保了只有最强悍的,心理素质最过硬的人能成为成功的上访带头人。许多人都是死硬派毫不犹豫地会去使用恐吓手段与身为他们上访目标的滥权的地方官员交手。其他人则“贿赂家属以一辆拖拉机的方式到县政府办公室参加游行”或“以投诉的名义误导文盲村民” ,以膨胀参加队伍。77研究中国公民抗议的学者一直都提到了整个1990年代公民抗议者的“战术的激进化”,随着越来越多的采取“直接行动”的技术以迫使地方官员采取行动。78

第四,上访过程“给快速增长的政治激进主义提供了肥沃的土壤” ,正如2004年一份受国务院委托进行的中国社会科学院(CASS)所做的研究所指出的那样。79上访者往往对于高层级的政府充满了期待,希望中央官员协助解决他们的不满,但(这种幻想)正在被他们遭遇到的镇压和暴力迅速幻灭掉。中国科学院的研究发现那些过去才抵达到北京的94.6%的接受调查的上访者都同意“中央政府欢迎公民上访”的宣言。与此相对照,在北京待了一个礼拜或之上的受访人中只有39.3%的人同意这种看法。58.9%和44.7%在北京待了一个礼拜或一个礼拜以上的受访人分别断言,中央领导害怕上访者或对他们进行报复。80上访的经历似乎导致了上访者去采取更为激进的策略。当问到如果他们对于他们向北京当局上访的结果不满意的时候他们会做些什么的时候,70.2%的受访者回答“组织群众去直接的与政府谈判,”,而53.6%则回答说“做些什么事去威胁干部。”81

群体性上访行为的增加是否对中国政府构成了一个迫在眉睫的对于稳定的威胁?不。中国当局保有能力以压倒性的武力手段镇压那些公民上访,以及他们认为失控的抗议活动。公民群体性上访活动展示了从属于不同群体的不满公民之间脆弱的联系,例如外来打工者想要争取工资、农民则抱怨他们的土地被征收。此外,一直没有出现任何一个类似于具有协调能力的政治反对派的组织去挑战党的权力。82

但是,公民抗议活动的增加确实对于中国社会的稳定造成了严重的长期威胁。首先,它削弱了中国政府去有效管理中国的能力。农村动乱限制了北京当局在农村迫切需要的卫生,环境保护和经济发展方面执行政策以解决问题的能力。其次,它削弱了一个健康的司法体系的发展,公民正在学习去信任社会动员以解决他们所有的怨恨,而地方官员正学习依靠赤裸裸的镇压作为手段去解决他们。

第三,公民上访者以及地方官员两者所动员的群体之间正在进行的冲突为未来更极端形式的公民抗议活动的出现提供了一个温床。大部分中国的地方政治不是在孕育一个正在从逐步地形成以及带领更加开放的,独立的,有组织的政治反对派团体过程中获得经验的劳工,教会,非政府组织领袖这样的新作物。尝试去这样做的中国异议人士,例如1998年中国MINZHU党的活动人士,被关进了监狱。反而,中国的地方政治正在孕育相反的作物:激进的地方活动人士,他们在运作地下活动方面正变得更好,利用分权化的组织结构,并且在更高的政府层级发动越来越大型的群体性上访。(中国的现状)似乎并没有为温和的反对势力出现而设置舞台,而那样的势力可能有助于中国未来进行和平的政治转型。



中国的趋势与东欧,南韩以及台湾的转型期发生的趋势是不一样的,在波兰和南韩,威权主义统治下的早期反对派某种程度上都是从独立教会以及劳工组织中涌现出来的。在台湾,党外运动逐渐涌现也扮演了同样的角色。这些运动中的领袖以及参与者通过运行半公开的组织,召开公开会议,进行诉讼,有时是竞选,获得了技巧以及经验。尽管受到滥权和压制,但他们拥有能力去逐渐演变成某种接近一个稳定的政治反对派的力量。中国的威权主义的政治和社会管制正在明确的防止这种演变发生。但是他们不可能去消灭民众反对派(popular opposition)的涌现。这样的管制反而仅仅只会逐步引导社会不满进入到更具破坏性的形式中。

IV) 中国政府的反应
中国官员极为关注日益增多的社会动乱。中共高层已不断的把他们的“建立一个和谐社会”的目标与与维持社会稳定联系在一起83,并且党对地方官员的调查发现他们列举了“维持社会稳定”作为他们所面对的最重要的任务。84一份由党的中央办公厅以及国务院在2005年年末内部联合发出的通知,确定了不稳定的群体性上访的减少数目作为2006年一项重大的政策目标。

中共当局就如何应对不断增长的社会动乱一直都在发出不同的意见。一些官员断言,社会动乱的增加是中国的经济发展的一个自然结果。 在2005年,党的组织部副部长李景田回应一个记者关于群体性上访增加的时候指出;

人人都知道中国的改革以及现代化已经进入到了一个至关紧要的时期,这是人均收入从1000美元增长到3000美元的一年,这个时期是“黄金发展时期”并且是“深刻的社会冲突时期”……86

公安部官员已经发布了相同的分析,并指出,“不断增加的中国社会治安问题是与中国现代化日益加快的速度紧密相连的。”87

某些党的官员得出的结论是,认为经济发展本身就足以解决这些问题。 2005年由中央党校所进行的一份调查问卷了143个地方局级负责人,他们视什么为最重要的维持社会稳定的因素。64.3%的受访者选择“保持健康的、快速的经济发展”作为他们的首选项。第二大的群体,12.6%的受访者选了“加速改革社会保障体系”作为他们的首选项。结构性的政治改革并没有包含在问卷的选项之内。88

最近党发出的声明提出了一些认识,根本的体制改革是需要的,以解决由越来越多的社会动乱所造成的问题。中央党校委员会于2006年10月所开全会所发声明的部分内容,呼吁官员积极防止“群体性事件”并且要在“基层”解决社会紧张局势,具体的指到有必要去“扩大公众意见可以表达的渠道”以及“完善党、政府以及地方人大会议领导人的体制以保持与群众的联系。”89国有媒体指出这类改革是意有所图的要去解决社会动乱以及作为一个更广泛的信访制度改革的组成部分。

这些呼吁与其他中国官员近年来所采取的政治改革是一致的。中共当局一直都强调要扩大“党内民主”(“intraparty democracy”)的努力,这种做法允许挑选地方官员时一定限度的公众参与。他们试图以加强党代表会议的制度作为一种手段对地方党委官员提供更加强的监督。自2000年以来,中国官员也一直都在试验听证会以之作为一种手段在酝酿立法(pending legislation)的过程中去征求市民意见。91

然而所有这些制度性的改革,一个共同的主线是:坚定的承诺党的集权化控制(centralized Party control)的原则。例如10月全会发言所下达的中央指示所涉及的改革,如建立一个“维护公民利益的机制”,是要“在党和政府官员的指示之下”进行的。92同样地,允许公众参与挑选干部的规定警告说,挑选候选人不应仅仅取决于候选人在获得提名过程中总的得票票数。总之,学者和美国官员都曾指出,党委官员正在试图利用民众的参与作为一种治理的工具,而不是作为代议制民主(representative democracy)的跳板。93

当社会和政治改革似乎是要去挑战集权化党的控制这一核心原则的时候,官员们一直阻止他们发生。自1980年末期以来,中国官员已经允许公民参与到村委会的地方选举中来,但他们撤销了旨在扩大这些举措到中国更高层级官僚体系的地方实验,并且一直维持对于提名、挑选干部、筛选出可能挑战党的控制的个人的严格控制。94同样地,在1990年代末期的时候,中国官员建立了一个管理架构去管理与国家呈现更多衰减关系的公民社会组织的登记。但是,当一群社会活动人士试图利用这些渠道在1998年公开登记MINZHU党的支部时,中国官员迅速的镇压了这个群体并且判处MINZHU党的领导人以长期徒刑。95这种不愿意去改变党的集权化控制的核心原则的做法对官员将能够解决导致社会动乱的制度性因素来讲似乎是不大可能实现的。

近期的中央政策似乎真的加剧了导致社会动乱的制度性因素,在2005年,中共当局发动了一个由公安部所指挥的旨在减少公民上访数量的全国性运动。根据这项运动,公安部在2005年发布了应用于纪律处罚那些没能阻止公民抗议爆发的地方公安部门官员的规定。中国官员也在2005年的时候发布了修正的国家管理信访制的规定并且最高级别的党中央发出通告,要求广泛推行信访责任追究制以之作为一种手段去解决公民上访行为。中国司法机关也被施压去采纳类似的制度,要求法官亲自处理公民上访或遭受不利的职业生涯后果的案件。96

中国当局宣布,这些措施已经成功地处理了社会动乱并且减少了公民上访的数目。2006年11月,中国公安机关宣布,在2006年1月至9月公安部共处理了17900起群体性事件,相比2005年同期下降了22.1%。97中共当局已宣布了中国公民到信访局去参与集体上访的总数从2004年的1373万人次降低到了2005年的1266万人次,这是十二年间第一次出现下降。99

官方所宣布的统计数字是减少了,但伴随着这种做法的则是针对那些经历了群体性上访或抗议的官员进行更严厉的制裁以及官方努力的去更加严格的控制媒体对于公民抗议的报道,因此这种下降的重要性还是不明朗的。这样的下降可能耕更多的代表了官方成功的解决了公民申诉,地方官员努力隐瞒可能反映糟糕工作表现的数据,或是治安官员在压制公民不满的表现上面获得了暂时的成功。如果群体性上访和群体性事件数目的下降是由使用高强度的镇压措施以及激励所造成的,那么它就只代表了一个暂时放缓的进程,而这样的进程正在破坏中国司法体系以及国家的长期稳定。

V) 建议
认识到现存的中国的政治和司法管制刺激了社会动乱的发生
美国和中国的官方都要认识到中国当局所依赖去统治中国的威权主义的各项政治和司法管制刺激了中国公民的抗议升级。不是去把公民的不满引导进类似地方立法机构或法庭这样的正式体系,那些管制反而鼓励公民诉诸街头抗议来解决他们的不满。不是去帮助中国逐步发展出稳定的、成熟的制度去解决公民的怨恨,中国的政治以及司法管制反而导致了社会动乱程度的升级。

认识到中国国内的社会动乱是一件(中美政府彼此)共同关切的事项
美国和中国官员都应该认识到彼此在人权,政治改革和社会稳定方面的利益并不完全是不可调和的。美国官员可能不会放弃自己的信念,即多党民主制(multi-party democracy)是国家政治转型的最终目标。中国官员也不可能在一党统治方面进行妥协。但双方都在有意义的讨论以及在研究如何有效的限制地方党官的权力,以确保他们遵守中国官员自己所制定的国家规定、以及尊重法律所保障中国公民的权利方面还是享有共同利益的,这些事情在提高中国的人权状况以及减少中国社会动乱发生方面都是核心性的议题。

以公民对地方官员进行监督这样的直接手段替换责任追究制
对于发生公民抗议来讲,中国官员应该认真重新考虑约束官员的责任追究制的使用。一方面,这些体制以默许的方式鼓励公民诉诸街头抗议,以希望能促使对当地官员进行处罚制裁。另一方面,他们给当地党委官员以直接的动机去镇压公民抗议,这刺激出了一个抗议和镇压的不稳定循环。

建立针对地方党委权力的制衡机制
中国官员应该考虑创立独立的政治以及司法渠道去制衡地方党委的权力,允许对地方干部进行有效的监督,让公民有机会去进入有意义的管道去进行政治参与以及维持社会稳定。中国的官员、专家以及公民将需要为他们自己决定这类措施所应该采取的正确形式。成功的政策可能要引入香港与新加坡的做法,例如创立独立的反贪权威机构。其他的做法可能要纳入例如公民选举参与以及独立的司法管道这样的政策。但是这些改革应该提供中国公民有意义的出自外部施加的、自下而上的针对地方党政官员权力的约束。

讨论具体的治理改革而不是去讨论抽象的民主化的原则
美国官员应该考虑转移他们对于促进抽象的民主化想法的重视到去开始强调政府治理的具体问题这样一个中国当局正在处理的核心问题:即如何去确保对地方精英的行为进行有效监督。许多美国当局喜欢在中国去推动的价值,例如自由媒体,选举参与以及一个独立的司法制度以及公民社会,提供了解决这类问题的具体措施。但是要以针对中国当局他们自己正在尝试去解决的具体治理问题解决方案的渐进、技术性方式来展示它们,可能会证明更为的有建设性以及可行性,尤其是在相应的不断强调现存中国治理方式正在削弱中国社会稳定以及现存司法体制的程度有多严重的时候。



注释:
1 Zong Shengli, Li Guozhong, 2005 年社会治安形势 [The Situation of Social Order in 2005], in Ru Xin汝信,Lu Xueyi陆学艺, Li Peilin李培林,主编eds., 2006 年:中国社会形势分析与预测 [Analysis and Forecast on China’s Social Development (2006)] (Beijing: Social Sciences Academic Press, 2006), p. 151.

2 M. Scot Tanner谭睦瑞, “中国重新思考动乱问题” 《华盛顿季刊》“China Rethinks Unrest,” The Washington Quarterly, vol. 27, no. 3. (Summer 2004), pp138-140; Edward Cody, “China Growing More Wary Amid Rash of Violent Protests,” Washington Post,August 12, 2005.

3 Joseph Kahn, “Pace and Scope of Protest in China Accelerated in '05,” New York Times, January 20, 2006;公安部召开新闻发布会通报 2005 年全国社会治安形势暨火灾形势 [Ministry of Public Security Holds Press Conference to Announce Public Security and Fire Situation for 2005] Ministry of Public Security Web site, January 20, 2006, accessed at http://www.mps.gov.cn/cenweb/brjlCenweb/jsp/common/article.jsp?infoid=ABC00000000000001018. Chinese authorities’ use of different terms in the two sets of statistics, "mass incidents" and "public order disturbances," complicates direct comparisons between them.

4 Cai Yongshun, “Managed Participation in China,” Political Science Quarterly, vol. 119, no. 3 (2004), p.

441; Carl Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” Stanford Journal of International Law, vol. 42, no. 1 (2006), p. 163.

5 Thomas Bernstein, 白思鼎“中国农村所发生的动乱”Unrest in Rural China: A 2003 Assessment, August 1, 2004, p. 1, accessed at http://repositories.cdlib.org/csd/04-13.

6 Written Statement of Kevin O’Brien, “New Tactics in Rural Protest,” at Access to Justice in China, Staff Roundtable of the Congressional-Executive Commission on China, July 12, 2004, accessed at http://www.cecc.gov/pages/roundtables/071204/obrienreport.php; Carl Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” Stanford Journal of International Law vol. 42, no. 1 (2006), pp.140-46, 158-65.

7 中共中央办公厅国务院办公厅转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》的通知 [Circular of the General Offices of the Chinese Communist Central Committee and the State Council Regarding the Reissuance of the “Political and Legislative Affairs Committee and the Committee for Comprehensive Management of Public Security ‘Joint Opinion Regarding Carrying Out Stable and Secure Development’”], issued October 21, 2005; 中央综治办负责人就关于深入开展平安建设的意见答记者 [Spokesman for the Committee for Comprehensive Management

of Public Security Responds to Journalist’s Questions Regarding Deepening Peaceful Construction], December 5, 2005, accessed at http://www.npc.gov.cn/zgrdw/common/zw.jsp?label=WXZLK&id=343072&pdmc=01052.

8 1-9 月农民参与群体事件 38 万人次 居各类人之首 [From January to September, 380,000 Farmers Participated In Mass Incidents, Represent Largest Group], Xinhua, November 6, 2006, accessed at http://news.sohu.com/20061106/n246226211.shtml; 信访总量持续攀升势头获遏制 上访更趋向理性[The Tendency of Continual Increases in Numbers of Xinfang Cases Has Been Checked, Petitioning Trends More Reasonable], Xinhua, April 29, 2006, accessed at

http://news.xinhuanet.com/politics/2006-04/29/content_4490873.htm.

9 Joseph Kahn, “Chinese Law Would Apply To All Media,” “中国的法律将应用于所有媒体”国际先驱论坛报International Herald Tribune, July 3, 2006.

10 Central Chinese officials have themselves admitted that failures of local government officials are at the heart of many protests. “Senior Chinese Officials Acknowledge Rising Social Unrest, But Rule Out Political Liberalization,” Congressional-Executive Commission on China website, August 1, 2005,accessed at http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=17209.

11 Congressional-Executive Commission on China, 2006 Annual Report, September 20, 2006, pp 2-16, 25-

42, 119-42.

12 Carl Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” Stanford Journal of

International Law, vol. 42, no. 1 (2006), p. 151-65, 172-8.

13 国家信访局局长称 80%以上信访应解决 [Head of the State Bureau for Letters and Calls Says Over 80% of Petitions Should Be Resolved], Chongqing Zaobao, November 21, 2003, accessed at http://news.sina.com.cn/c/2003-11-21/03581158276s.shtml.

14 Joseph Kahn, “Chinese Premier Says Seizing Peasants’ Land Provokes Unrest,” New York Times, January 21, 2006.

15 Qiao Jian and Jiang Ying, 市场化进程中的劳动争议和劳工群体性事件分析[An Analysis of Labor Disputes and Mass Incidents During Marketization], in Ru Xin, Lu Xueyi, Li Peilin, eds., 2005 年:中国 社会形势分析与预测 [Analysis and Forecast on China’s Social Development (2005)] (Beijing: Social Sciences Data Press, 2005), pp 297-314. Participants in all labor disputes rose from 77,794 in 1994 to about 800,000 in 2003. Id.

16 Yu Jianrong., 信访制度调查及改革思路 [An Investigation Into the System of Letters and Visits and Thoughts on Reform], in Ru Xin, Lu Xueyi, Li Peilin, eds., 2005 年:中国社会形势分析与预测[Analysis and Forecast on China’s Social Development (2005)] (Beijing: Social Sciences Data Press, 2005),p. 215, table 3.

17 See Albert Keidel盖保德, “China’s Social Unrest: The Story Behind the Stories,”“中国的社会动乱:众多故事背后的故事” 美国卡内基国际和平基金会政策简报2006年9月第48号Carnegie Endowment Policy Brief, no. 48, September, accessed at

http://www.carnegieendowment.org/files/pb48_keidel_final1.pdf.

18 Qiao Jian and Jiang Ying, 市场化进程中的劳动争议和劳工群体性事件分析[An Analysis of Labor Disputes and Mass Incidents During Marketization], in Ru Xin, Lu Xueyi, Li Peilin, eds., 2005 年:中国社会形势分析与预测 [Analysis and Forecast on China’s Social Development (2005)] (Beijing: Social Sciences Data Press, 2005), pp 297-314.

19 Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, October 5, 2004, p. 92. 美国国会暨行政当局中国委员会,2004年年报,2004年10月5号,第92页

20 Zhao Ling, 赵凌“Significant Shift in Focus of Peasants' Rights Activism,” “农民维权重心出现重大变化——专访中国社会科学院农村发展研究所于建嵘研究员”China Elections Website, September 16, 2004, accessed at 中国选举与治理网,2004年9月16日http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=57286.

21 Jill McGivering, “Three Gorges Dam’s Social Impact,” BBC News Website, May 20, 2006, accessed at http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/5000198.stm.

22 Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, October 5, 2004, p. 91.23 Id., pp 92-93.

24土地违法案件上升 地方政府违法批地是主因 [Illegal Land Cases Increase, Illegal Approvals by Local Governments Are the Main Cause], People’s Net Website, September 28, 2006, accessed at http://finance.people.com.cn/GB/4866939.html.

25 Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, October 5, 2004, p. 93, fn 882.

26 Zhao Ling, “Significant Shift in Focus of Peasants' Rights Activism,” China Elections Website, September 16, 2004, accessed at http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=57286.

27 Human Rights Watch, “Demolished: Forced Evictions and the Tenant’s Rights Movement in China,” March 2004, accessed at http://hrw.org/reports/2004/china0304/; Testimony of Sara (Meg) Davis, Senior Researcher, Human Rights Watch, at Property Seizures in China: Politics, Law and Protest, Staff Roundtable of the Congressional-Executive Commission on China, June 21, 2004, accessed at http://www.cecc.gov/pages/roundtables/062104/index.php.

28 Zhao Ling, “Significant Shift in Focus of Peasants' Rights Activism,” China Elections Website, September 16, 2004, accessed at http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=57286.

29 Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, October 5, 2004, p. 93; HumanRights Watch, “Demolished: Forced Evictions and the Tenants’ Rights Movement in China,” March 25, 2004, accessed at http://hrw.org/reports/2004/china0304/index.htm.

30 Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, October 5, 2004, p. 92-3.

31 Du Yu, 建设部要求建立健全拆迁公示和听证制度[Ministry of Construction Demands the Creation of a Robust Notice and Hearing System for Demolition and Removal Proceedings],China court Website, February 11, 2005, accessed at http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=150238.

32 中华人民共和国宪法[P.R.C. Constitution], enacted December 4, 1982, amended March 14, 2004, art.

10; 中华人民共和国土地管理法[PRC Land Management Law], enacted August 28, 2004, arts. 43-65.

33 Rural Development Institute, 农村发展研究所,中国的土地征收:政策建言Land Takings in China: Policy Recommendations, June 5, 2003, accessed at http://www.cecc.gov/pages/roundtables/062104/memo.pdf.

34中华人民共和国土地管理法[PRC Land Management Law], enacted August 28, 2004, art. 16; 城市房屋拆迁管理条例[Regulations on the Management of Demolition and Removal of Urban Buildings], issued June 13, 2001, art. 15.

35 Human Rights Watch, “Demolished: Forced Evictions and the Tenants’ Rights Movement in China,” 人权观察:中国的强制搬迁情况及居民权利运动March 25, 2004, accessed at http://hrw.org/reports/2004/china0304/index.htm.

36广西法院不受理 13 类案件 省高院称由国情决定 [Guangxi Courts Will Not Handle 13 Types of Cases, Provincial High Court Says Determination in Accordance With ‘National Spirit’], China Youth Daily,August 24, 2004, accessed at http://www.beelink.com/20040824/1661293.shtml.

37国务院通报批评河南省政府 [State Council Criticizes Henan Provincial Government], Beijing News, September 28, 2006.

38 State Council Information Office, White Paper on Building of Political Democracy in China, October 19,2005, accessed at

http://www.chinadaily.com.cn/english/doc/2005-10/19/content_486206.htm.

39党政领导干部选拔任用工作条例 [Regulations on the Selection of Party and Government Cadres], issued July 23, 2002, arts. 4, 43-50.

40 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[Chinese Communist Party Central Committee Decision

on Strengthening the Party's Ruling Capacity], issued 19 September 04, art. 5(5).

41 Qian Haoping, 非常务副县长入常委现象背后 [Behind the Phenomena of Deputy County Heads Who Are Not Members of the Party Standing Committee Becoming Members of the Party Committee], Beijing News, October 19, 2006. The Lingnan reform is part of a broader effort in Anhui province to expand an experimental program aimed at implementing the 2004 central Party decision, and recentralizing Party and government positions in the hands of the same individual. Congressional-Executive Commission on China,2006 Annual Report, September 20, 2006, p. 128.

42 Congressional-Executive Commission on China, 2005 Annual Report, October 11, 2005, pp. 91-3.

43 Id.

44 Id.

45 Congressional-Executive Commission on China, 2006 Annual Report, September 20, 2006, p. 129.

46 Id., p. 121; 社会团体登记管理条例[Regulations on the Registration and Management of Social Organizations], issued October 25, 1998, arts. 6, 11.

47 Id.

48 “Central Propaganda Department,” Congressional-Executive Commission on China website, August 1,2005, accessed at http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/exp/expcensors.php#propagandadepartment;

“State and Party-Run Web Sites Publish Op-Ed Critical of Local Censorship,” Congressional-Executive Commission on China website, March 22, 2006, accessed at http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=41788; “Local Officials Censor Guangdong Paper,” Congressional-Executive Commission on China website, July 1, 2005, accessed at http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=15974;

49 Congressional-Executive Commission on China, 2005 Annual Report, October 11, 2005, p. 60.

50 中国禁止媒体搞异地监督[China Bans the Media From Practicing Extraterritorial Reporting], Radio Free Asia, June 7, 2005, accessed at http://www.rfa.org/mandarin/shenrubaodao/2005/06/07/yidijiandu/.

51党政领导干部选拔任用工作条例 [Regulations on the Selection of Party and Government Cadres], issued July 23, 2002, arts. 4, 5, 32-7.

52 Higher-level Party committees must approve the selection of court presidents and vice-presidents. See,e.g. the regulations for Qufu municipality in Shandong province, 关于进一步加强和改进人民法院工作的意见 [Qufu Municipal Party Committee Opinion Regarding Further Strengthening and Improving the Work of the People’s Courts], Qufu municipal government Website, issued February 28, 2005, art. 4, accessed at http://www.qufu.gov.cn/news/display2.asp?id=758, and media reports on those for Jiangxi province, 江西省委《决定》支持法院更好地履行职责 [Jiangxi Party Committee’s ‘Decision’ Supports Courts To Better Carry Out Their Responsibilities], Chinacourt Website, January 17, 2006, accessed at

http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=192622.

53 Ren Hongqi, Wang Yuxin, 西峡县委三年为法院解决三件大事 [Xixia Party Committee Resolves

Three Major Issues For Court In Three Years], Chinacourt Website, September 3, 2004, accessed at http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=130214.

54 Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, October 5, 2004, p. 76; 中华全国律师协会简介[Introduction to the All-China Lawyers Association], ACLA Website, accessed at http://www.acla.org.cn/pages/profile_union.html.

55 中华全国律师协会关于律师办理群体性案件指导意见 [Guiding Opinion of the All China Lawyers Association Regarding Lawyers Handling Cases of a Mass Nature], issued March 20, 2006, art. 3(3), accessed at http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=53258.

56 “Gao Zhisheng Held Incommunicado, Without Charge or Access to His Defense Lawyer,” Congressional-Executive Commission on China Website, October 3, 2006, accessed at

http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=71484; “Authorities Release Shanghai Lawyer Zheng Enchong, Restrict His Speech and Movement,” Congressional-Executive Commission on China Website, June 30, 2006, accessed at http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=58285.

57 中国共产党党内监督条例(试行)[Chinese Communist Party Regulations on Intra-Party Supervision(Trial)], issued December 31, 2003, art. 8.

58 “Shanghai Party Chief Sacked for Graft,” Xinhua, September 25, 2006, accessed at http://www.chinadaily.com.cn/china/2006-09/25/content_696159.htm; Alexa Oleson, “Corruption Probe in Shanghai Expands,” Washington Post, September 26, 2006.

59 Minxin Pei, China's Trapped Transition: The Limits of Developmental Autocracy, (Cambridge: Harvard 裴敏欣,《中国的陷入困境的转型:发展型独裁统治的局限》

University Press, 2006), pp 147-166.

60 Kim Hunter Gordon, “Ssh, Don’t Mention it to the Emperor,” The Observer, December 4, 2005.

61 Ethan Michelson, ‘‘Causes and Consequences of Grievances in Rural China,’’ cited in

Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, October 5, 2004, p.72. 引用自美国国会暨行政当局中国委员会2004年年报Ethan Michelson所撰写的“中国农村怨恨的原因以及结果”

62 Statistics from the China Law Yearbook and the 2006 Supreme People’s Court Work Reports cited in

Ben Liebman, “China’s Courts: Restricted Reform,” [unpublished draft manuscript] November 11, 2006, table 1.

63 Id.


64 Carl Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” Stanford Journal of

International Law, vol. 42, no. 1 (2006), p. 163-4.

65 2006 Supreme People’s Court Work Report, issued March 19, 2006, accessed at http://www.lianghui.org.cn/chinese/zhuanti/2006lh/1158480.htm. Of the roughly 8 million cases handled

by Chinese courts in 2005, 95707 were administrative challenges to government actions.

66 Zhao Ling, 赵凌,国内首份信访报告获高层重视 [China’s First Report on Xinfang Work Receives High- Level Attention], Southern Weekend, November 4, 2004, accessed at

http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20041104/xw/szxw1/200411040012.asp.

67 Carl Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” Stanford Journal of International Law, vol. 42, no. 1 (2006), p. 163.

68 Id., p. 151.

69 Id., p 153.

70 Id.; see, e.g., 庐江县实行信访工作过错责任追究制的暂行规定 [Lujiang County Trial Decision on

Implementing Responsibility System for Errors in Xinfang Work], issued December 9, 2005, accessed at http://www.ljxf.gov.cn/show.asp?id=342.

71 Carl Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” Stanford Journal of International Law, vol. 42, no. 1 (2006), p. 117-8.

72 Yu Jianrong., 信访制度调查及改革思路 [An Investigation Into the System of Letters and Visits and Thoughts on Reform], in Ru Xin, Lu Xueyi, Li Peilin, eds., 2005 年:中国社会形势分析与预测[Analysis and Forecast on China’s Social Development (2005)] (Beijing: Social Sciences Data Press, 2005),p. 215, table 3.

73 Human Rights Watch, “China: Rampant Violence and Intimidation Against Petitioners,” 人权观察,“中国:猖獗的暴力和恐吓对付上访者”December 8,2005, accessed at http://hrw.org/english/docs/2005/12/08/china12144.htm; Human Rights Watch, “We Could Disappear at Any Time: Retaliation and Abuses Against Chinese Petitioners,” December 2005, accessed at http://hrw.org/reports/2005/china1205/.

74 Congressional-Executive Commission on China, 2006 Annual Report, September 20, 2006, p. 141.

75 Cai Yongshun, “Managed Participation in China,” Political Science Quarterly, vol. 119, no. 3 (2004), p.

434, table 3.

76 Carl Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” Stanford Journal of International Law, vol. 42, no. 1 (2006), p. 163-4. 明克胜,“信访:正是的中国司法体制之外的一种替代选择”

77 Kevin O’Brien and Li Lianjiang, “The Politics of Lodging Complaints in China,” China Quarterly, vol.143 (1995), at 775. 欧博文、李连江合作发表的“在中国投诉的政治学”

78 Written Statement of Kevin O’Brien, “New Tactics in Rural Protest,” at Access to Justice in China, Staff Roundtable of the Congressional-Executive Commission on China, July 12, 2004, accessed at http://www.cecc.gov/pages/roundtables/071204/obrienreport.php. See generally Kevin O’Brien and Li Lianjiang, Rightful Resistance in Rural China, (Cambridge: Cambridge University Press, 2006). 欧博文在美国国会暨行政当局中国委员会所举办的圆桌讨论会“中国的通往正义的办法”上所发表的讲稿“农村抗议的新战术”;欧博文、李连江合著的《中国农村的合法抵抗》

79 Yu Jianrong.,于建嵘 信访制度调查及改革思路 [An Investigation Into the System of Letters and Visits and Thoughts on Reform], in Ru Xin, Lu Xueyi, Li Peilin, eds., 2005 年:中国社会形势分析与预测[Analysis and Forecast on China’s Social Development (2005)] (Beijing: Social Sciences Data Press, 2005),

p. 216.

80 Id., p. 214, table 2.

81 Id., p. 217, table 5.

82 Thomas Bernstein, Unrest in Rural China: A 2003 Assessment, August 1, 2004, p. 19-21, accessed at http://repositories.cdlib.org/csd/04-13.

83 See, e.g., 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 [Decision of the CentralCommittee of the Chinese Communist Party Regarding Several Important Questions on the Construction of Socialism and a Harmonious Society], issued on October 11, 2006, accessed at http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm.

84 Zhang Hui, Yuan Yue, 领导干部对2005-2006 年中国形势的基本看法 [The Basic View of LeadingCadres As to the Situation of China in 2005-2006], in Ru Xin, Lu Xueyi, Li Peilin, eds., 2006 年:中国社会形势分析与预测 [Analysis and Forecast on China’s Social Development (2006)] (Beijing: Social

Sciences Academic Press, 2006), pp. 47.

85中共中央办公厅国务院办公厅转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》的通知 [Circular of the General Offices of the Chinese Communist Central Committee and the State Council Regarding the Reissuance of the “Political and Legislative Affairs Committee and the Committee for Comprehensive Management of Public Security ‘Joint Opinion Regarding Carrying Out Stable and Secure Development’”], issued October 21, 2005; 中央综治办负责人就关于深入开展平安建设的意见答记者 [Spokesman for the Committee for Comprehensive Management of Public Security Responds to Journalist’s Questions Regarding Deepening Peaceful Construction], December 5, 2005, accessed at http://www.npc.gov.cn/zgrdw/common/zw.jsp?label=WXZLK&id=343072&pdmc=01052086中组部介绍保持共产党员先进性教育活动情况[Communist Party Organization Bureau Introduces the State of the Advanced Education Campaign for Party Members], Xinhua, July 7, 2006, accessed at http://www.gov.cn/xwfb/2005-07/07/content_12660.htm

87 Zong Shengli, Li Guozhong, 2005 年社会治安形势 [The Situation of Social Order in 2005], in Ru Xin,Lu Xueyi, Li Peilin, eds., 2006 年:中国社会形势分析与预测 [Analysis and Forecast on China’s Social Development (2006)] (Beijing: Social Sciences Academic Press, 2006), p. 149.

88 Zhang Hui, Yuan Yue, 领导干部对 2005-2006 年中国形势的基本看法 [The Basic View of Leading Cadres As to the Situation of China in 2005-2006], in Ru Xin, Lu Xueyi, Li Peilin, eds., 2006 年:中国社会形势分析与预测 [Analysis and Forecast on China’s Social Development (2006)] (Beijing: Social

Sciences Academic Press, 2006), pp. 43-4.

89 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 [Decision of the Central Committee of the Chinese Communist Party Regarding Several Important Questions on the Construction of Socialism and a Harmonious Society], issued on October 11, 2006, accessed at http://news.xinhuanet.com/politics/2006-

10/18/content_5218639.htm.

90 Chai Hailiang, Sun Yingwei, Liu Shen, 我国将疏通和增加人民群众的利益诉求渠道 [China to Open and Increase Channels for Citizens To Appeal Their Interests], Xinhua, October 5, 2006, accessed at

http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/05/content_5170062.htm;Ting Shi, “Petition System Reform Due After Party Plenum,” South China Morning Post, October 6, 2006.

91 Congressional-Executive Commission on China, 2006 Annual Report, September 20, 2006, p. 129.

92中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 [Decision of the Central Committee of the Chinese Communist Party Regarding Several Important Questions on the Construction of Socialism and a Harmonious Society], issued on October 11, 2006, accessed at http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm.

93 Written Statement submitted by Richard Baum, Director of the UCLA Center for Chinese Studies, at China's State Control Mechanisms and Methods, Hearing of the U.S.-China Economic and Security Review Commission, 14 April 05, accessed at http://www.uscc.gov/hearings/2005hearings/hr05_04_14.htm; Congressional-Executive Commission on China, 2005 Annual Report, October 11, 2005, pp. 90.

94 Congressional-Executive Commission on China, 2005 Annual Report, October 11, 2005, pp. 91-2美国国会暨行政当局中国委员会,2005年年报,2005年10月11日

95 Human Rights Watch, “NIPPED IN THE BUD: The Suppression of the China Democracy Party,” 人权观察:“扼杀在萌芽状态:对于中国MINZHU党的镇压”2000年9月September 2000, accessed at http://www.hrw.org/reports/2000/china/.

96 Carl Minzner, “Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions,” Stanford Journal of International Law, vol. 42, no. 1 (2006), pp. 133-5, 178;

97 1-9月农民参与群体事件38万人次 居各类人之首 [From January to September, 380,000 Farmers Participated In Mass Incidents, Represent Largest Group], Xinhua, November 6, 2006, accessed at http://news.sohu.com/20061106/n246226211.shtml.

98 Chinese media reported that officials in the State Council Bureau of Letters and Calls announced the total number of petitioners participating in collective petitions to provincial, prefectural, and county xinfang(letters and visits) bureaus declined by 22.5%, 14.7%, and 12.2% respectively between 2006 and 2005. 信访总量持续攀升势头获遏制上访更趋向理性[The Tendency of Continual Increases in Numbers of Xinfang Cases Has Been Checked, Petitioning Trends More Reasonable], Xinhua, April 29, 2006, accessedat http://news.xinhuanet.com/politics/2006-04/29/content_4490873.htm.

99 Id.

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