美中经济与安全审查委员会：中国的国内安全战略所遇到的挑战 By Murray Scot Tanner

谭睦瑞（Murray Scot Tanner ）兰德公司资深政治科学家

本文是谭睦瑞在2006年2月3号参加美中经济与安全审查委员会所举办的“Hearing on Major Internal Challenges Facing the Chinese Leadership”（中国领导层所面临的主要挑战听证会）Panel 4: Chinese Control Mechanisms上所做的发言。
原文下载，http://www.uscc.gov/hearings/2006hearings/written_testimonies/06_02_02wrts/06_02_02_tanner.pdf

译者推特ID：Freeman7777


首先，请允许我感谢主席和美中经济与安全审查委员会（US-China Economic and Security Review Commission）的其它优秀的成员们。有机会在这个委员会作证对我来讲这是一种荣誉。



我今天的证词将会简单的审视以下几点：



首先我将描述中国政府处于演变状态的战略的重点内容，这种安全策略试图去遏制以及掌控不断兴起的中国社会所发生的抗议和动乱事件的程度。



其次我将讨论近期被报道出来的在中国所发生的动乱事件的一些趋势——趋势显示，北京在执行一些——但不是全部的——国内安全战略的各部分内容时，正面临到严峻的挑战、困难以及失败。



最后，我将简要地提及关系到中国未来政治稳定的这些挑战所会带来的后续影响。





北京当局处于演变状态的国内安全战略

大约始于1998—1999年，北京当局的国内安全专家们采取了一次认真的行动，这个行动的目的是想要寻求一个更为缜密的（sophisticated）、处理持续增长的大众抗议活动的策略。在1989年北京大屠杀过后不久，安全官员以及分析家已开始认识到，强迫抗议活动退到一个非常低比例的程度不再是可能做到的事情了。这些安全专家明确的认识到了越来越多的公民对于失业、下岗、非法的税费、腐败以及许多其他的中国都无法很快解决的发展问题的抱怨是合法的（legitimate）。因此，他们所制定出来的新的不明示的目标，就是要建立一个使他们能有效地遏制动乱，致力于解决（造成动乱的）潜在的、与经济以及政策相关的肇因，并且防止它们变成政权稳定的一大威胁的国内安全策略。



中国的国内安全策略根源于一个针对范围更为广泛的政治策略，政治策略有三个方面的目标：1)通过对经济、社会秩序以及外交政策进行有效的管理，重新恢复 (或者最起码是最小化挑战) 党中央领导层2的全民合法性；2)响应群情激愤的对于中国政治、经济和社会问题的愤怒，并对其加以遏制以免事态超出控制，引发全国性的或区域性的不稳定； 3)孤立并且镇压任何正经的潜在反对力量，特别是有组织的、有外国支持的，或者具有民族-宗教色彩的反对力量。北京当局的目标是要稳住相对来讲不关心政治的绝大部分中国公民——尤其是迅速兴起的都市经济精英——并说服他们只有中共才能向他们提供经济增长、有效率的治理，社会稳定以及低犯罪率、国家统一以及国际尊重——给他们提供，干净的，回应灵敏的独裁统治。与此同时，在普通公民的巨大主流以及少数试图组织反对力量、推动系统性政治变动的人士或倾向于非正统的宗教观点的人士之间，党想要以繁荣与强制这两种前景分化他们的关系。





国内安全战略有几个特别的要素：



1 遏制，掌控以及缓和抗议事故。这种集中于遏制以及掌控的做法代表当局与早先的许多年相比，完成了一次重要的转变。只不过七、八年以前，安全官员似乎仍然希望他们能既坚决又快速的镇压几乎所有的示威活动以及罢工。在当时，他们所设想的最糟糕的情况是，他们希望能及时地对抗议事件获得控制，通过使事件进行的时间缩短为几个小时或一天，把它们限制在他们原先（举行抗议）的工作单位，村庄或工厂里，并且防止抗议者与其他地区的不满的群体取得联系。政策分析家现在不断的放话说在一个像中国这样的增长速度这么快、变动幅度这么剧烈的体制中，抗议数量的增加是不可避免的，并且他们清楚的表示到时候遏制和掌控很可能是他们所能期盼的最佳应对之道。3



2 使用专业化的警察技术以避免把和平的抗议活动转变为持续性的群体性运动或骚乱事件。政策指示以及训练守则敦促官员们要注意“三个小心”——小心使用强制性的计策，警力以及武器。警察必须着力于镇压抗议活动的组织者，但只要他们保持非暴力，他们所收到的指示则是不要以突然的暴力介入，只要以设置警戒线包围抗议者，直到在之后再去搜捕组织者。

然而值得注意的一个重要方面是，有证据显示，安全力量继续使用越来越强硬的手段、在打压穆斯林地区、西藏以及其他少数民族地区所发生的动乱活动方面更少采取放纵的策略。



3 防止任何全国性的、地区性的、或具有民族-宗教色彩的有组织反对力量或在政治上表现积极的公民社会团体的突然涌现。早在天安门事件之前的很长时期中，安全官员就一直既为国内的各类（可能引发抗议活动的）团体又为可能为持续性的抗议和反对活动提供一个组织后盾的外国非政府组织所困扰。在过去两年中，他们已经集中于防止“颜色革命”在中国及其威权主义的邻国中发生。中国已加倍努力想要镇压这类最为积极的组织、并使用告密以及威胁的方式使这些组织互相敌对。



4 保持对于国家统一或稳定至关重要的“重点”地区的安全。当然咯，北京就是这样的地区中最为重要的那个，安全官员已经公开声称“如果首都是稳定的，那么国家也将会是稳定的。”其他的重点地区基本上包括了上海以及西部的穆斯林以及西藏地区。过去两年在胡锦涛的领导下，也带动了东北三省(毗邻北韩和俄罗斯)重新恢复增长以及重建社会秩序，这三个省似乎是遭受到了该国自90年代末以来最高比例抗议活动的省份。



5 在公民的失望情绪发酵至街道上之前向地方官员施压以监视以及解决公民的不满。北京当局的一个重要的反动乱策略（anti-unrest strategy）已经在官方场合宣布，即绝大多数的抗议活动代表着“人民内部矛盾”（“contradictions among the people”）——即一般公民之间所出现的正式的合法申诉以及他们之间所发生的利益冲突被推定为这类人是忠于中共国的，这种意识形态的判定至少暗示了在台面上，党声明这些公民的大多数抱怨应该通过说服以及妥协，而不是压制去加以解决。这种态度在官方对于90年代末以来所发生的大多数抗议事件所采用的术语——群体性事件（拼音）——“大量人群所组成的团体所引发的事故”（该术语转换成英语时所表达的含义）这一用语上能得到体现。结果是，北京当局把在导致严重抗议活动之前去解决这些问题的担子放在了地方党、政官员的肩上，并把官员们对待这些事件的回应作为一项越来越重要的考核、奖励、升迁或降职的标准。



鼓励那些由于滥用权力才导致去抗议的愤怒的公民把气都撒在地方官员而不是中央政府或体制头上。当局推动公民去相信他们所遭遇到的来自地方政府的滥用权力的事件并不是在其他地区也这样或整个体制都是这样，并且让他们相信如果中央政府了解到这些不公事件后，会试图去解决它们。事实却并非如此，人权观察（Human Rights Watch）最近在它的研究中记录到了中央政府对那些试图到北京去进行司法上访的民众所进行的镇压行为。





北京大局的赌博

自1990年代初期以来由于各种复杂的经济、社会和政治问题，已经引发了中国的社会动乱数量不断的稳步上扬。北京当局很可能没有其他的政治选择，只有设法去建立一个更为缜密的策略去遏制动乱事件。尽管面对诸如上了年纪的退休人员以及任劳任怨的农民这些个惹人怜悯的抗议上访者所带来的许多抗议活动，但在1980年代的大部分时间以及1990年代早期，却采用了残忍的政策伎俩去对付它们，将会使当局面临到严重的报复以及暴动，并且可能使现政权陷入险境。



与此同时，北京当局转向这种在暗示的意味上更具有放纵味道的“安全阀”（safety valve）的做法是极其危险的——因为它给许多公民以暗示，即他们可以去抗议，而不会产生严重的后果——这种策略的成功要依靠发展出一个更为专业化的能应付国内安全问题的警察（在全国范围），与此同时还要找到能迫使政治体制去处理潜在的抗议者的不满的方法。毫无疑问的是，当尝试在安全服务以及政治体制上推动全国性的改革的时候，北京当局正采取了一项非常严重的、能成功遏制以及缓和动乱的赌博计划。



遏制动乱的策略最起码遭遇到了以下的两个基本困境：

低暴力的遏制策略要求从地方到全国上拥有一个更高水准的专业化的，受过训练的，能够以灵活而又自制的方式去处理动乱事件的安全力量；

遏制策略要求地方党政领导人面对抗议时做出的反应要和北京当局让他们去做的事情保持一致——在放任和镇压、妥协和坚定之间达致一个个非常微妙的平衡。

正因如此，这个策略成了中国的法律执行系统上的某些重要的有组织的缺陷。这个策略最为重要的缺陷就是中国权力下放的领导体制，那样的体制把主要的领导权交到了地方党委、政府的手上，这使得它们所掌握的权力超过了正规的公安警察——而它们几乎是所有抗议活动中最早做出反应的人士——而没有把权力给予上级的警察部门。历史上这个体制已经让地区之间在警察专业化程度、纪律、廉洁、预算、装备、人员水平和素质的水准上产生出了非常明显的差距。此外，当由高级别的警察部门在处理动乱问题上所制定的指导方针以及官方指令与地方党委领导人所提政治上的要求产生冲突的时候，地方警察往往被迫“服务于两个顾主”。有时地方党委领导人宁可违抗官方策略并且严厉镇压上访者和抗议者而不是去处理他们的投诉——尤其是当这些地方官员的腐败以及滥用权力就是造成这些投诉的肇因时。4



遏制策略的失败

也许我们在持续观察中国发生的动乱分析上面遭遇到的最大挑战就是找到中国国内安全力量的行为在全国范围内的发展趋势的评估方法。尽管在近年中我们所收到的大量媒体报导只代表了总的动乱趋势中一个微小的比例而已。与此同时，我们在挖掘和详察我们所能获得的大量的、不断增加的来自于中国的关于信息源的材料上没有做足工作。否认那一说法的是，最近的报告显示中国在实施其策略去遏制动乱事件的时候，正在遭遇到重要的障碍。

使用致命性的武力。尽管1989年的天安门事件显示了大规模使用致命武力有时可以恐吓住抗议者，能够让其放弃抗议要求，中国的警方高层以及分析家也意识到了非职业化的，笨手笨脚的使用暴力去对抗示威者经常可能擦枪走火，产生出暴动或重大的群体性运动来。许多近期发表的关于警察杀害抗议者的报导对许多地区的地方安全官员是否有技巧、有训练以及纪律去把抗议活动遏制在最低的暴力水平，以及地方上的党委领导人在面对重要的抗议活动时是否愿意按照北京当局所要求（至少在台面上所讲的那样）的那样去保持克制以及及时回应抗议者的要求充满了疑虑。

上个月发生的一个被广为报道的案件，警察在东南沿海的广东省三角镇蟠龙村镇压了一次抗议，警察被指控用电击枪或警棍打死了一个少女，据悉官员迅速下令将她安葬，并且提出了难以置信的官方声明，说13岁大的女童死于自然的心脏病。

2005年12月，据报道警方在广东省汕尾市红海湾东洲乡枪杀了大约20名抗议掠夺土地、兴建电厂的示威者。这一事件值得去进行更详细的调查，但西方记者采访东洲乡居民的时候提到警方指挥官，所面对的是愤怒并且很可能是使用暴力的群众，受到了恐慌从而让自己的部队开了抢。高度矛盾的官方新闻报道几天之后才发布出来，显示了北京当局在处理动乱事件时所面临的困境：他们提到警方指挥者已经由于使用暴力而被拘押了，但也坚持认为是抗议领导人“使这样的暴力局面产生出来的”——意思是说抗议领导人一直在鼓励这种范围广泛的暴力（投掷砖块和小型炸药），警察才被迫超越了自卫的临界点（最后向示威者开了枪）。

雇佣流氓。最近的新闻报导显示，大量地方还依托各种半官方的以及非职业化的力量去镇压异见以及恐吓上访领袖。那些力量包括了“合同警察”(中国公安部多年来一直想淘汰的非公务员警察)，联防队、犯罪帮派、流氓、失业青年。当地方官员使用非法的权力去打击异议人士的时候，使用这些势力很明显的吸引人之处在于他们较低的报酬以及他们的“赖皮性”（“deniability”）。这些势力尤其被用来攻击抗议活动的组织者，他们的顾问以及辩护律师。在被宣传的最多的例子中，辩护律师高智晟，上个月有报道说他相信一辆属于安全官员的车辆试图朝他撞过去。

延长的抗议以及解决基本的抗议肇因的失败。由外国人所做的政策分析以及报告意见一致的认为延长的，连续性地方抗议运动正在不断增长，并且周期性的持续3或6个月的示威活动一点也不少见。请愿者每天一次继续他们示威活动的意志达数月之久，大大突出了当地政府官员和经济管理者既没与抗议者达成适当的折衷办法，又没能使以恐吓的手段使抗议者就范这类回应作为的失败。例如，根据各方面的消息，在警察向示威活动开火之前，广东省东洲乡小规模的、反对土地掠夺的抗议已持续了六个月到一年的时间。在此期间请愿者，尽管遭受到了多重催泪瓦斯的攻击以及抗议活动领导人一再地遭到拘留。根本的事实是，抗议活动到达被警察制裁的地步必须被视为是地方政治体制与请愿者达成一个解决之道（即便是可以充分地强制实施）的重要失败的象征。

抗议队伍中持续在增长的组织化的迹象。政策分析家已经注意到好多年了，即抗议者之中小范围水平的组织以及协调处于一个上升的趋势——尽管必须认识到中国的现状仍然距拥有任何全国范围的或区域性的独立组织（能够开始向CCP发起挑战）这种形势非常之遥远。

已增长了的抗议者参与抵抗的意愿。从党的角度来看，很少有趋势能比处于明显增长趋势的抗议者抵制政府镇压的努力（有时是以暴力的方式去抵制）显现的更为危险的。

有迹象表明和平的反抗行动呈上升趋势，尽管那样的趋势很难去持续观察。一些异议人士已经努力通过讨论被前国民政府军队杀害的另外一个年轻女孩（鲁迅笔下的刘和珍）的经典故事规避掉了互联网上关于蟠龙事件讨论的审查。其他人发出了见证东洲杀人事件的消息，简简单单就几个字——“我知道了”就道出了一切真相。

在去年的4月份，浙江省东阳市画水镇的警察试图镇压年长的示威者，这些老人呼吁关闭多个化工厂，他们声称那些化工厂所导致的污染正在毒死庄稼，造成畸形婴儿，并使地方上的水源成了“酱油般的颜色”。在获悉有一位妇女在突袭中被杀害之后，示威者以及当地居民发起了暴动，使警察伤亡人数高达50多人。

以暴力的方式攻击警察官员，在1950年代以及1960年代初期的时候发生的尤其少，远不是寻常可见的社会现象。在过去15年中，中国警察因公殉职的数量已经急剧在增长，从1980年代末期—1990年代早期的每年低于100人，到过去十年中每年超过500人。自1990年代以来，警察被杀害的数量超过了7,000人，据报道差不多有1,000人死于蓄意的暴力攻击。在2001年到2003年间，差不多有3,500名警员负伤或遭群众、帮派分子攻击而死亡。尽管在警方维持抗议活动治安的情况下遭受到了多少由群众所造成的损伤没有确切的数字，而警方提供的信息把此种因素归结为造成警方伤亡“尤其突出的”肇因。


动乱事件对于中国意味着什么

一个总的对于中国努力执行其国内安全策略的评估产生出了一个非常混合的图象。北京当局已经在保持其重点地区，诸如北京、上海以及西北地区上获得了高度的成功，在波兰团结工人运动兴起25年时间之后，中国仍一直在防止会威胁到中共政权的任何具有雷同性的组织。除了这两项成功之外，再加上当前领导层没有出现明显的分化，这些因素可以为CCP仍掌握执政权力做出解释。

但是西方的分析家必须更为近距离的审视中国致力于建立一个缜密的、新国内安全策略的成功征兆。朝着职业化警察的方向去处理抗议活动的进程已经清楚地显示出每个省的做法都不太一致。而且不一致的程度正在加深。以最低的暴力遏制动乱的失败信号广泛存在，也鲜有证据显示北京当局已经通过努力去清楚或约束地方政府的腐败行为，成功的减少了造成动乱的经济上的以及政治上的肇因。与此同时，却有充足的证据显示抗议者持续的在长时期中继续着他们的抗议活动即便面对着镇压的危险，有好几个例子都显示在面对安全力量的时候甚至爆发了严重的抵抗活动，如果这样的趋势继续发展下去，2005—2006年的抗议活动会继续增长下去——未来最可能出现的景象是CCP政府仍会在全国层面上保持控制地位，但却必须去处理越来越多的处于孤立状态的各类小型的、慢性的地方或区域性动乱。如果地方政府既不能很好处理他们的腐败以及其他问题（会引发动乱的）并在使警察职业化方面速度落后，诸如发生在东洲、蟠龙以及画水的意外事件很可能会变得越来越常见，甚至可能在未来变成更大规模抗议运动的前奏。

注释：
1 The opinions and conclusions expressed in this testimony are the author’s alone and should not be interpreted as representing those of RAND or any of the sponsors of its research. This product is part of the RAND Corporation testimony series. RAND testimonies record testimony presented by RAND associates to federal, state, or local legislative committees; government-appointed commissions and panels; and private review and oversight bodies. The RAND Corporation is a nonprofit research organization providing objective analysis and effective solutions that address the challenges facing the public and private sectors around the world. RAND’s publications do not necessarily reflect the opinions of its research clients and sponsors.

2 Throughout this testimony, such phrases as “China”, “Beijing”, and “Party Central Leadership” are often used interchangeably simply to break up monotony.

3 For example, South China Morning Post, January 21, 2006 citing Xinjiang Ribao, reports that 18,000 Uyghurs were detained on a variety of national security charges in 2005. This astonishing figure, if true, would represent one in every thousand residents of Xinjiang, according to current census data.

4 Of course, none of this analysis is intended to deny the possibility that abuses committed against some protestors is the result of decisions endorsed by superior-level police departments as well.