《外交学者》 菲律宾是孤儿吗？

核心提示：虽然菲律宾与美国是盟友，但两国间的共同防御条约只有当"任何一方的领土完整、政治独立或安全受到亚太地区其他武力威胁"时才起作用。截至目前，中国没有使用武力威胁，而美国虽然今天仍然重申与菲律宾的共同防御承诺，但美国的方针是在领土争端问题上不偏袒任何一方。

原文：Is the Philippines an Orphan?

发表：2012年5月2日

作者：Carlyle A. Thayer

本文由译者志愿者翻译并校对

目前，中国和菲律宾在斯卡伯勒浅滩（中国称黄岩岛）的海军对峙明确表明，北京单方面主张在南中国海所有岛屿、礁石及其邻近水域拥有"无可争辩的主权"，要想遏制这一现状困难重重。中国拖延解决问题的做法预示着，东盟在与中国讨论限制中国的"南海行为准则"时也会面临同样的困难。

当前的对峙开始于上个月月初，菲律宾派遣海军护卫舰格雷格里奥·德·皮拉尔号调查早前在斯卡伯乐浅滩环礁湖发现的几艘中国渔船。护卫舰派出的武装登艇队员发现，其中一艘渔船上载有大量巨型蛤蜊、珊瑚和活的鲨鱼，看上去是从位于菲律宾专属经济区的水域中非法捕捞的。

中国两艘非武装的海监船插入渔民和菲律宾护卫舰之间，从而引发了对峙。随后中国和菲律宾就此事件互相进行外交抗议。为分散压力，菲律宾以海岸警卫队快艇埃德萨（Edsa）号替换了海军护卫舰。

同时，中国派遣一艘武装的渔业执法船替代了一艘海监船，加强其存在。之后中国渔船在其看护之下溜走。4月20日，中国最先进的渔业执法船"渔政310号"抵达，进一步加强了其在斯卡伯勒浅滩的力量。

中国和菲律宾都宣称对斯卡伯勒浅滩拥有主权，是他们国家领土不可分割的一部分。根据《联合国海洋法公约》，一个岛礁拥有12海里领海。菲律宾更进一步宣称环绕斯卡伯勒浅滩的水域位于其200海里的专属经济区内。

菲律宾邀请中国一起将争端提交国际海洋法庭进行仲裁。但该法庭并不适合解决此争端，因为它只能解决海洋法律方面的问题，而首先需要解决的是主权问题。

中国的主权主张基于历史发现，而菲律宾则基于断断续续的占领和菲律宾独立后的持续行政管理。这一问题可以由中国和菲律宾通过双边方式解决，或如果双方同意交由国际法庭仲裁。但这两种方案似乎都不现实，因为菲律宾拒绝双边谈判，而中国拒绝交由国际法庭仲裁。

菲律宾于是寻求东盟和美国的支持。但在斯卡伯勒浅滩的对峙显示，菲律宾对东盟和美国能够发挥的作用有错误的期待。

从十多年前开始，东盟在如何解决南海主权争端问题上就出现分歧。2000年，东盟成员国和中国首次开始讨论南海主权问题。在那个时候，菲律宾就强烈呼吁达成"南海行为准则"以限制中国的"暗自决定"，但没能获得东盟成员的足够支持，并不得不接受一个无关痛痒的《南海各方行为宣言》。

《南海各方行为宣言》仅仅是一个没有约束力的政治文件，呼吁各方增进互信，加强合作，以解决主权争议。另外，直到去年夏天中国和东盟通过了《南海各方行为宣言》指导方针后，这一宣言才得到落实。即使那样，进展也局限在建立4个专家组（海洋环境保护；海洋科学研究；搜寻与救援行动；以及跨国犯罪）和规划未来的研讨。甚至一个五方提出的海上航行安全与通讯合作行动也被证明在中国和东盟国家之间引起相互争执。

2002年出台的《南海各方行为宣言》提到"行为准则"，各方同意"在协商一致的基础上，朝最终达成该目的而努力"。随着2011年宣言指导方针的通过，关于达成更有法律约束力的"行为准则"的提议重新浮出水面。

2011年，东盟高级别官员开始起草"行为准则"，打算将东盟最终达成的草案交给中国讨论。然而，当东盟各国外长今年1月在柬埔寨开会时，他们很快发现对菲律宾提出的3项提议意见不合。第一项提议建议东盟发起中国与其他南海主权主张国的会议。另外两项建议在"行为准则"中增加条款，明确区别南海有争议区和无争议区，并建立争议解决机制。

东盟内部的分歧在4月3日至4日柬埔寨金边召开的第20届东盟峰会上再次浮现，柬埔寨是该届会议主席国。峰会之前，中国国家主席胡锦涛高调访问柬埔寨，在那里他明确告诉洪森首相，北京反对过快地举行有约束力的"行为准则"会谈。

不管是不是受到中国的诱使，柬埔寨作为东盟主席国，在峰会日程中取消了对南中国海问题的正式讨论。菲律宾和越南加以反对，并在峰会前一天举行的外长会议以及峰会上都提出了自己的问题。

然而，上个月峰会的主要分歧领域在于中国加入"行为准则"起草过程的时间点。在峰会之前，印尼外长马提·纳塔雷加瓦提出东盟应当"倾听…了解中国的观点，以便于我们能真正找到一个紧密结合的、一致的立场。"柬埔寨支持这一建议。

另一方面，菲律宾外交事务秘书德尔·罗萨里奥声明："我们很乐于邀请中国参加，但必须在行为准则（由东盟）提出之后。在行为准则的问题上，我认为我们应当是自己命运的主人。"越南表达了相似的声音。德尔·罗萨里奥也明确表明，只要菲律宾和越南反对，东盟就很难在让中国尽早加入起草过程上达成一致。

菲律宾和越南也直接拒绝了中国提出的建立一个10人的由专家和著名政治家组成的小组以促进解决的提议。其他东盟国家尤其是印尼，反对菲律宾提出的、在行为准则草案中包括一个争端解决机制的提议。

这些分歧在东盟峰会上再次浮现。贝尼尼奥·阿基诺总统提出"重要的是保持以东盟为中心"，只有在东盟成员国完成行为准则起草后，东盟才应与中国就行为准则草案进行会谈。

随后，在峰会的最后一天，南中国海问题占据了东盟领导人的非正式会晤时间。这些讨论的要点概括在峰会后发表的主席声明的南中国海标题之下："我们重申……推动地区行为准则（COC）的最终实现"并"强调需要加强努力，在行为宣言（DOC）实施指导方针的基础上确保行为宣言的有效、完整实施。"

在峰会后的记者招待会上，印尼外长披露，已经就中国加入问题达成妥协。马提·纳塔雷加瓦说："并不需要一个严格顺序的流程，对不？当然，东盟……首先而且最重要的是，必须有一个坚实的联合立场。但在我们取得进展的同时，通过东盟-中国框架可以有持续的沟通。不管东盟最终提出什么样的立场，都将从与中国的某种沟通中获益。"

东盟峰会后不到一周，斯卡伯勒浅滩的对峙就发生了。中国的行为在菲律宾国内激起强烈反响。菲律宾主要议员都对东盟和美国没有一开始支持菲律宾表示不满。参议员霍克尔·阿罗约说，东盟甚至没有出于关切或同情发出一份声明，"我们被遗弃，需要自己照料自己。我们怎么了？我们就像孤儿……没有盟友。这是我们的困境"。

阿罗约的言论得到其许多同仁的附合，说明菲律宾对东盟和美国的作用有错误的期待。不但东盟内部对这一问题有分歧，而且一些东盟国家对菲律宾与中国解决争端的做法表示不满。马来西亚一名评论员甚至声称，菲律宾劫持了东盟峰会。

虽然菲律宾与美国是盟友，但两国间的共同防御条约只有当"任何一方的领土完整、政治独立或安全受到亚太地区其他武力威胁"时才起作用。截至目前，中国没有使用武力威胁，而美国的方针是在领土争端问题上不偏袒任何一方，就算美国今天仍然重申与菲律宾的共同防御承诺。

斯卡伯勒浅滩对峙还显示，中国仍然坚持从历史角度出发，中国对南海拥有"无可争辩的主权"，这让根据国际法解决争端的方案很难进行。

东盟一心关注落实《南海各方行为宣言》中关于增进互信和合作方面的内容，但没有解决中国强硬姿态构成的安全挑战问题。没有划定争议区、不包括执行机制的"行为准则"将无法限制中国的单边行动。

《行为宣言》和《行为准则》之提出都是为在主权争端解决之前维持现状。只要中国对南中国海其9条虚线范围内它所反对的任何行为采取单边反应，这就将是一个错误的前提。另外，不论菲律宾对美国有何期待，在中国利用民用船只的恐吓来维护主权主张的策略面前，它与美国的共同防御条约不是一个合适的反击武器。

Carlyle A. Thayer为堪培拉新南威尔士大学澳大利亚国防力量学院名誉教授。

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