2012年3月29日星期四

《国家利益》 缅甸摆脱孤立

核心提示:人们对缅甸的新路线感到欢欣鼓舞,但保持理性和现实的期望仍很重要。尽管有良好的意愿,吴登盛政府仍面临着艰巨的任务。正如俄罗斯和其他前共产主义国家所经历的,从专制社会主义转向民主资本主义并非易事。

原文:Burma Comes in from the Cold | The National Interest
发表:2012年2月6日
作者:Doug Bandow
本文由"译者"志愿者翻译并校对

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一度被西方孤立的缅甸选择融入世界。尽管未来的道路并不确定,但缅甸的前景日趋光明。美国应该为缅甸政府进一步推进民主改革而给予其奖励。

1962年,缅甸军方首次掌权。缅甸军政府在古怪(独裁统治者奈温受占星术的蛊惑)与残忍(1988年和2007年残酷镇压民主抗议人士)之间摇摆不定。2008年强热带风暴"纳尔吉斯"过后,缅甸军政府冷酷无情的无能表现让民众痛苦不堪。在缅甸的东部和北部,军政府已与自己的人民为敌,大量少数族群纷纷寻求自治。

近些年,美国从缅甸撤走大使,对其实施一系列经济制裁。但是,华盛顿仅仅是给依靠自己的政治关系发迹起来的少数当权者造成了不便。

缅甸政府(早前被称为国家恢复法律和秩序委员会,后被称为国家和平与发展委员会)曾偶尔放松管制,不料又重拾镇压手段。1990年民调显示昂山素季领导的全国民主联盟将赢得大选。随后,缅甸军政府取消了当年的选举结果。过去21年间,诺贝尔奖得主、缅甸国家英雄之女昂山素季被软禁家中长达15年之久。

2010年,缅甸政府改头换面,却没有带来真正改革的希望。高级将领们纷纷退役,建立了一个名义上的文职政府。这个文职政府主要由脱下军服的官员们把持。缅甸的宪法保持了军方的统治地位;议会选举仍被人为操纵。

转变造成的蒙蔽

现在,所有事情都在变化之中。昂山素季已登记参加即将到来的议会递补选举,日前还举行了首次竞选宣传活动。掸族民主联盟也正式登记参选。1990年的大选中,掸族民主联盟的支持率仅次于全国民主联盟。去年的四次大赦让很多政治犯获释。审查制度得到了放宽,劳动法获得了修改。民众的生活正在改善。几个少数族群已在讨论与政府军停火。

全国民主联盟副秘书长吴丁武说:"所有事情都在以前所未料的速度变化。"美国总统奥巴马说:"在经历多年的黑暗岁月后,我们看到了前进的曙光。"12月份,美国国务卿希拉里·克林顿访问了内比都。欧洲的官员们也纷纷对缅甸进行访问。

但成为一个民主自由的国家,缅甸还有很长的路要走。一些反对派人士疑虑重重。现居泰国的缅甸政治分析人士昂奈乌认为"即便昂山素季及其他全国民主联盟成员入选议会,她的权力'仍将会非常有限'。"

"人权观察"组织在一份最新的报告中警告说:"2011年缅甸的人权状况仍旧很糟糕……言论、组织和集会自由仍受到严格控制……2011年民族冲突恶化。""人权观察"组织掌握了"有计划的镇压活动仍在持续的大量证据",该组织表示欢迎缅甸出现的变化,但"这些变化并没有解决该国现存的严重违反人权的问题,尤其与少数族裔地区长期民间武装冲突有关的违法行为。"

的确,缅甸的自由度增加仍旧是在政府的容忍之下。此外,近来缅甸政府军与克钦族独立军在靠近中国的边境地区有零星的武装冲突。即使是缅甸贸易部长吴昂东也坦言:"我们做了很多事情,但在未来我们还有很多事情要去做。民主的进程仍没有完成。"

改革者

领导这场改革运动的是缅甸总统吴登盛,他曾担任过缅甸前总理。昂山素季说:"我认为他是真诚地希望改革",而且"他是一个有能力承担风险的人,只要他认为值得这样去做。"吴登盛被认为是一个诚实的人,而诚实是缅甸政府缺少的一种品质。

他能够对体制进行改革吗?吴登盛仅仅是旧政权中的二号人物,即便是现在,他的权力也被认为受到幕后缅甸军队首领的控制(既有现役的首领也有退役的首领)。不论出于何种原因,即使吴登盛没有直接挑战军方的特权,也已推翻了军政府的很多决策。他在接受《华盛顿邮报》采访时解释说,尽管"我们无法撇开军方,因为我们需要其参与国家的发展",但军方并没有插手"行政机构"。

缅甸对中国的收买行为越来越不满,可能会促使军人政权改变路线。由于面临美国和欧洲的制裁,内比都一直向中国寻求经济投资和政治支持。北京反过来又支持缅甸,其中包括阻止联合国制裁缅甸的军人集团。

不过,即使在军方领导层内部,也有越来越多有关"中国入侵"、"中国正在劫掠缅甸的资源以及北京试图将缅甸打造成'卫星国'"这样的说法。去年秋天,吴登盛取消了一项由中国提供支持的大坝项目。中国也明显察觉到了形势的变化,并派出大使会见昂山素季。北京大学的朱峰认为:"有迹象表明北京可能会帮助并支持这种新的变化趋势,即新的政治转型。"

不论出于何种原因,实实在在的变化已经发生。昂山素季已与缅甸当局建立起定期联络,这本身就是一种颠覆性的转变。一名西方外交官认为"吴登盛总统及其政府已下定决心宁可让她呆在他们阵营里,而不让她成为局外人。"

昂山素季并非形单影只。曾在缅甸监狱囚禁多年的卓卓乔年说,他一开始"并不相信他们说的话",但现在"过去几个月内发生的事情对我们而言是一个奇迹。"另一名曾被囚禁11年的政治活跃人士庆梭温认为:"政府内部仍有很多持强硬路线的人,但我认为转折点已出现。"

构思战略

派国务卿希拉里·克林顿访问内比都是奥巴马政府的"开场秀"。近日,希拉里·克林顿在缅甸释放多名政治犯后,宣布美国将向缅甸派驻大使,她称"释放政治犯是迈向民主改革的重要一步。"尽管美国仍不愿意取消制裁,但此事将很快提到议事日程上来。事实上,华盛顿正在遵循前总统罗纳德·里根著名的"信任但要验证"法。这是里根在苏共总书记米哈伊尔·戈尔巴乔夫解除莫斯科的极权主义体制后所采用的一种方法。

最关键的是经济制裁。华盛顿禁止对缅甸投资和从缅甸进口商品,限制其金融服务业以及宝石贸易,冻结缅甸政府领导人及其支持者的资产。这些限制措施正在失去其存在的理由。去年秋天,就连昂山素季也开始谈论让缅甸重新融入世界经济。她解释说:"我们将研究整个一揽子制裁措施,并决定哪些制裁措施应当立即取消。"

缅甸人民需要投资和贸易,而不仅仅是官方的发展援助,发展援助在推动可持续经济增长方面一直成效不佳。私人资本将更好地促进全面发展和增加工作岗位,这也是这个世界上最穷国所迫切需要的。贸易和投资还将充实缅甸的私营部门,而非政府部门,这将有助于分散权力。过去数十年,缅甸的体制一直是政治和经济权力危险的结合体。

西方政治人士不断前往内比都"朝圣",而"自由之家"的负责人戴维·克雷默认为"我们行动得太快了点。"一些观察家也谈到了"缅甸将江郎才尽",强调政府要满足国内外日增期望的能力有限。鉴于仍有很长的路要走,小心谨慎仍有必要。

然而,除了介入,没有更有效的办法。多年的经济制裁和孤立措施并没有松动将军们的掌控权。向前走为推动积极的变化提供了绝佳的机会。华盛顿应继续对缅甸轻微让步、迈向民主的做法给予奖励。如果内比都持强硬派路线的人仍在重申自己的主张,这会使美国开倒车。不过,如果改革继续,华盛顿应表明自己想让经济关系全面正常化的意愿。

美国官员应与其他国家合作。欧洲正在放宽对缅甸的限制。此外,尽管缅甸邻国并不太关心人权,但他们也在对缅甸的改革给予奖励。举例而言,缅甸将是2014年东南亚国家联盟的主席国。

人们对缅甸的新路线感到欢欣鼓舞,但保持理性和现实的期望仍很重要。尽管有良好的意愿,吴登盛政府仍面临着艰巨的任务。正如俄罗斯和其他前共产主义国家所经历的,从专制社会主义转向民主资本主义并非易事。

缅甸的军事和经济精英很可能正在提防将权力转交给那些受其统治数十年之久的人。此外,即便民主化仍在平稳进行,那些从目前的裙带关系和腐败体制中获益的人很可能为了保留自己的经济特权而进行反制。

尽管缅甸的官员希望平衡北京的影响力,但他们不会成为西方的工具。即使内比都重新平衡双边关系,中国仍将是缅甸的邻国。吴登盛总统及其同僚或许是进步的民主人士,但这不会让他们成为地缘政治的愚弄对象。

美国和其他国家应强调改革的过程,而非任何一个具体的结点。不过,长期的目标很简单:缅甸人需要为自己的命运负责。这是数年来的第一次,缅甸的未来看起来积极,甚至是充满光明。祝愿缅甸现在的"进步星火"不久能成为熊熊烈焰。

Doug Bandow为卡托研究所高级研究员,曾担任里根总统的特别助理。他也是Foreign Follies: America's New Global Empire一书的作者。

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